Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении порядка проведения государственной экспертиза декларации безопасности гидротехнического сооружения" (от 09.06.2020 N 18440-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26(1) Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка проведения государственной экспертизы декларации безопасности гидротехнического сооружения" (далее соответственно - проект акта, Порядок), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Ростехнадзором (далее - разработчик), и сообщает следующее.

В соответствии с пунктом 1.5 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) проект акта разработан на основании плана мероприятий ("дорожной карты") по реализации механизма "регуляторной гильотины", утвержденного Председателем Правительства Российской Федерации Д.А. Медведевым 29 мая 2019 г. за N 4714п-П36.

На основании пункта 1.6 сводного отчета целью проекта акта является установление порядка проведения экспертизы декларации безопасности гидротехнического сооружения, необходимого для реализации положений Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" (далее - Закон о безопасности гидротехнических сооружений).

В соответствии с пунктом 7.1 сводного отчета предлагаемым проектом акта могут быть затронуты интересы собственников и организаций, эксплуатирующих более 23 тысяч гидротехнических сооружений (комплексов гидротехнических сооружений), а также Центрального аппарата и территориальных органов Ростехнадзора.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 19 апреля по 13 мая 2020 г. посредством размещения указанных документов ? на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 02/07/04-20/00101273).

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Минэкономразвития России по результатам рассмотрения проекта акта обращает внимание на наличие следующих возможных рисков его принятия в представленной редакции.

1. Согласно информации, представленной в сводном отчете, проект акта разработан в рамках реализации механизма "регуляторной гильотины", целью которого является формирование современной, адекватной требованиям времени и технологического развития, эффективной системы регулирования в соответствующей сфере общественных отношений, основанной на выявлении наиболее значимых общественных рисков и их снижении до приемлемого уровня в том числе путем выбора адекватных способов воздействия на риски и установления таких обязательных требований, которые в наибольшей степени влияют на предотвращение негативных последствий реализации этих рисков*(1).

Вместе с тем проект акта дублирует большую часть положений действующего постановления Правительства Российской Федерации от 6 ноября 1998 г. N 1303 "Об утверждении Положения о декларировании безопасности гидротехнических сооружений".

Таким образом, проектом акта фактически не устраняются избыточные и необоснованные требования, выполняемые в рамках применения правил организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности.

В то же время с учетом целей механизма "регуляторной гильотины" представляется, что разрабатываемые проекты актов должны содержать актуализированные требования, разработанные с учетом риск-ориентированного подхода и современного уровня технологического развития в основных сферах общественных отношений*(2).

В этой связи разработчиком должны быть обоснованы актуальность и эффективность утверждаемых требований, вместе с тем указанная информация отсутствует в сводном отчете.

2. В соответствии с пунктом 3 Порядка экспертиза деклараций безопасности гидротехнических сооружений проводится экспертными центрами, определяемыми органом государственного надзора по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере обеспечения безопасности гидротехнических сооружений.

Следует отметить, что из указанного положения остаются не вполне ясными целесообразность и порядок проведения согласования с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере обеспечения безопасности гидротехнических сооружений, экспертного центра, что может привести к установлению избыточных требований в отношении субъектов предпринимательской деятельности, намеревающихся осуществлять указанную деятельность.

Учитывая изложенное, а также то, что все необходимые требования к предоставляемым для получения государственной услуги по определению экспертных центров, проводящих государственную экспертизу декларации безопасности гидротехнических сооружений, документам, основаниям отказа в предоставлении соответствующей услуги предусмотрены административным регламентом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по предоставлению государственной услуги по определению экспертных центров, проводящих государственную экспертизу деклараций безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных и портовых гидротехнических сооружений), утвержденным приказом Ростехнадзора от 3 ноября 2015 г. N 448, представляется необходимым предоставление разработчиком дополнительного обоснования целесообразности установления в редакции Порядка необходимости проведения указанного согласования.

Кроме того, требуется обратить внимание, что в рамках проекта акта не установлена соответствующая процедура проведения согласования с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере обеспечения безопасности гидротехнических сооружений, экспертного центра, определяемого органом государственного надзора для проведения государственной экспертизы декларации безопасности, а также не определена последовательность действий заинтересованных сторон, в случае если соответствующий орган отказал в согласовании экспертного центра, определенного в установленном порядке Ростехнадзором.

3. В соответствии с пунктом 5 Порядка целью государственной экспертизы декларации безопасности является установление полноты и достоверности сведений, указанных в декларации безопасности, и прилагаемых к ней документах, в частности, выявление степени опасности гидротехнического сооружения (комплекса гидротехнических сооружений) и анализ достаточности предусмотренных мер по обеспечению безопасности гидротехнического сооружения (комплекса гидротехнических сооружений) и соответствия этих мер обязательным требованиям.

Следует обратить внимание, что указанным положением устанавливается открытый перечень целей государственной экспертизы декларации безопасности, что приводит к выводу о недостаточной определенности проектируемого регулирования.

Кроме того, остается не вполне конкретной цель по проведению анализа достаточности предусмотренных мер по обеспечению безопасности гидротехнического сооружения. Представляется, что целью регулирования может являться достижение конкретно намеченного результата.

Учитывая изложенное, представляется необходимым конкретизировать предлагаемое регулирование в указанной части.

Проект акта не устанавливает новых полномочий органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и не несет риска возложения дополнительных расходов на соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

4. Указанный в пункте 2 настоящего заключения вопрос поднимался в рамках заседаний рабочей группы по реализации механизма "регуляторная гильотина" в сфере промышленной безопасности, по итогам которых рабочей группой принято решение о необходимости исключения соответствующих требований. В представленной редакции Порядка указанные избыточные нормативные положения не были переработаны (протокол очного заседания рабочей группы по реализации механизма "регуляторной гильотины" в сфере промышленной безопасности в полном составе от 15 мая 2020 г. N РГПС-11).

5. В соответствии с положением пункта 1 Порядка его положения устанавливают правила проведения государственной экспертизы декларации безопасности гидротехнического сооружения (комплекса гидротехнических сооружений).

5.1. Представляется необходимым обратить внимание, что статьей 1 Закона о безопасности гидротехнических сооружений установлено, что область его регулирования распространяется на гидротехнические сооружения, которые указаны в статье 3 Закона о безопасности гидротехнических сооружений и повреждения которых могут привести к возникновению чрезвычайной ситуации.

Статьей 3 Закона о безопасности гидротехнических сооружений установлено, что гидротехнические сооружения - плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений, разрушений берегов и дна водохранилищ, рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, здания, устройства и иные объекты, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения негативного воздействия вод и жидких отходов, за исключением объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, предусмотренных Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении".

Таким образом, положениями действующего законодательства установлен исчерпывающий перечень объектов, относящихся к гидротехническим сооружениям, определения и содержания понятия "комплекс гидротехнических сооружений" Законом о безопасности гидротехнических сооружений не предусмотрено, в отношении указанных объектов не предусмотрено нормативных предписаний. Учитывая изложенное, может быть сделан вывод, что комплексы гидротехнических сооружений не включены в сферу регулирования Закона о безопасности гидротехнических сооружений, а также не определены как понятие в действующем законодательстве Российской Федерации.

Кроме того, Методикой определения размера платы за оказание услуги по государственной экспертизе деклараций безопасности гидротехнических сооружений, утвержденной приказом Ростехнадзора от 23 января 2012 г. N 48, регламентируются вопросы определения платы за экспертизу деклараций безопасности исключительно в отношении гидротехнических сооружений.

При этом следует обратить внимание, что стоимость проведения государственной экспертизы декларации безопасности гидротехнического сооружения, например в области атомной энергии, может составлять 519 тысяч рублей, при этом в отношении комплекса гидротехнических сооружений могут потребоваться расходы на проведение соответствующей экспертизы в соответствующей области в размере 502 тысяч рублей*(3). Таким образом, остается не вполне ясной целесообразность использования отдельного понятия "комплекса гидротехнических сооружений", поскольку стоимость соответствующих работ для таких объектов на практике может не различаться либо в отношении комплекса гидротехнических сооружений может составлять меньшую сумму, чем в отношении гидротехнического сооружения, что приводит к выводу о неопределенности различий между гидротехническими сооружениями и комплексами гидротехнических сооружений, а также критериев, на основании которых объекты, чья декларация подлежит экспертизе, могут быть отнесены к комплексам гидротехнических сооружений.

Учитывая изложенное, представляется необходимым исключить понятие "комплекс гидротехнических сооружений" из редакции Порядка.

5.2. Следует отметить, что в соответствие со статьей 11 Закона о безопасности гидротехнических сооружений государственная экспертиза декларации безопасности гидротехнического сооружения, находящегося в эксплуатации, проводится в соответствии с положениями настоящей статьи в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Таким образом, Закон о безопасности гидротехнических сооружений устанавливает требование по проведению государственной экспертизы декларации безопасности только в отношении находящихся в эксплуатации гидротехнических сооружений.

При этом законодательством Российской Федерации не установлено соответствующего определения понятия "эксплуатация" в отношении гидротехнического сооружения.

Вместе с тем положениями Порядка не предполагается установления указанного понятия в целях реализации предусмотренных им требований, а также редакция проекта акта не содержит указания, что нормативные предписания распространятся исключительно на находящиеся в эксплуатации гидротехнические сооружения, что может нести риски расширительного правоприменения и предъявления избыточных требований к правообладателям гидротехнических сооружений.

Таким образом, положения проекта акта требуют соответствующей доработки в целях исключения неопределенных положений и конкретизации предлагаемого регулирования.

Проект акта не устанавливает новых полномочий органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и не несет риска возложения дополнительных расходов на соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком, Минэкономразвития России сделаны следующие выводы.

Наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, разработчиком обоснованы.

В проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

-------------------------------------------

*(1) Пункт 1 Методики исполнения плана мероприятий ("дорожной карты") по реализации механизма "регуляторной гильотины".

*(2) Пункт 1 Методики исполнения плана мероприятий ("дорожной карты") по реализации механизма "регуляторной гильотины".

*(3) В соответствии с информацией из открытых источников о проведении закупок за право проведения экспертизы декларации безопасности гидротехнического сооружения (https://synapsenet.ru/zakupki/fabrikant/2628338%231--moskva-pravo-zaklyu cheniya-dogovora-na-vipolnenie-rabot-po и https://www.b2b-center.ru/market/pravo-zakliucheniia-dogovora-na-proveden ie-ekspertizy-deklaratsii/tender-1461142/).