Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении критериев оснащения объектов защиты системами противопожарной защиты" (от 22.10.2020 г. N 35079-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26(1) Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила ОРВ), рассмотрело проект постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Критериев оснащения объектов защиты системами противопожарной защиты" (далее соответственно - проект акта, Критерии), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения МЧС России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

В соответствии с пунктом 1.5 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) проект акта разработан в соответствии с пунктом 5 плана мероприятий ("дорожной карты") по реализации механизма "регуляторной гильотины", утвержденного Правительством Российской Федерации 29 мая 2019 г. N 4714п-36П, а также на основании подпункта "б" пункта 3 поручения Президента Российской Федерации от 27 февраля 2019 г. N Пр-294.

Согласно пункту 1.6 сводного отчета целью проекта является актуализация критериев оснащения объектов защиты системами противопожарной защиты, ранее предусмотренных нормами пожарной безопасности "Перечень зданий, сооружений, помещений и оборудования, подлежащих защите автоматическими установками пожаротушения и автоматической пожарной сигнализацией" (НПБ 110-03)", утвержденными приказом МЧС России от 18 июня 2003 г. N 315 (далее - НПБ 110-03), и нормами пожарной безопасности "Проектирование систем оповещения людей о пожаре в зданиях и сооружениях" (НПБ 104-03)", утвержденными приказом МЧС России от 20 июля 2003 г. N 323 (далее - НПБ 104-03), в том числе посредством исключения устаревших и избыточных требований пожарной безопасности.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в период с 19 мая по 8 июня, а также с 7 по 18 августа 2020 г. посредством размещения указанных документов на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 02/07/04-20/00101589).

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9-23 Правил ОРВ, разработчиком соблюдены.

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил ОРВ в период с 30 сентября по 5 октября 2020 г. были проведены публичные консультации по проекту акта, по итогам которых в Минэкономразвития России поступили позиции АО "Антипинский НПЗ", АО ХК "СДС-Уголь", ПАО "ЛУКОЙЛ", ПАО "Таганрогский металлургический комбинат", ООО "Афипский НПЗ", ООО "ИНК", ООО "Марийский НПЗ", ООО "СИБУР", не содержащие замечаний и предложений в отношении проектируемого регулирования, а также позиции Российского союза промышленников и предпринимателей, Общероссийской общественной организации "Деловая Россия", СРО АСГиНК, ПАО "КАМАЗ", ПАО "Мечел", ПАО "НЛМК", ПАО "Татнефть" им. В.Д. Шашина, содержащие замечания и предложения в отношении проекта акта, частично учтенные при подготовке настоящего заключения, а также отраженные в справке о результатах проведения публичных консультаций (прилагается). Дополнительно отмечаем, что в отношении проекта акта была представлена позиция гражданина Е.А. Ушакова, содержащая замечания и предложения в отношении проекта акта.

На основании рассмотрения проекта акта, сводного отчета, с учетом информации, представленной разработчиком и участниками публичных консультаций, обращаем внимание на наличие следующих рисков принятия проектируемого регулирования.

1. Обращаем внимание, что с 1 ноября 2020 г. вступает в силу, за исключением отдельных положений, вступающих в силу в иные сроки, Федеральный закон от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (далее - Закон N 247-ФЗ).

Законом N 247-ФЗ сформулирован ряд принципов установления и оценки применения обязательных требований, в частности: содержание обязательных требований должно отвечать принципу правовой определенности, то есть быть ясным, логичным, понятным как правоприменителю, так и иным лицам, не должно приводить к противоречиям при их применении, а также должно быть согласованным с целями и принципами законодательного регулирования той или иной сферы и правовой системы в целом, обязательные требования должны находиться в системном единстве, обеспечивающем отсутствие дублирования обязательных требований, а также противоречий между ними.

Представляется необходимым для формирования современной адекватной требованиям времени системы регулирования в области промышленной безопасности рассматривать новое регулирование с учетом основ, заложенных в Законе N 247-ФЗ.

Одновременно отмечаем, что в соответствии с частью 4 статьи 3 Закона N 247-ФЗ нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти или уполномоченной организации, содержащим обязательные требования, должен предусматриваться срок его действия, который не может превышать шесть лет со дня его вступления в силу.

2. Согласно пункту 1 Критериев проект акта устанавливает требования к оснащению объектов защиты автоматическими установками пожаротушения (далее - АУП), системой пожарной сигнализации (далее - СПС), системой оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре (далее - СОУЭП).

Обращаем внимание, что положениями Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Технический регламент о требованиях пожарной безопасности) допускается применение автоматических систем пожаротушения и пожарной сигнализации, которые согласно части 5 статьи 83 Технического регламента о требованиях пожарной безопасности в зависимости от разработанного при их проектировании алгоритма должны обеспечивать автоматическое обнаружение пожара, подачу управляющих сигналов на технические средства оповещения людей о пожаре и управления эвакуацией людей, приборы управления установками пожаротушения, технические средства управления системой противодымной защиты, инженерным и технологическим оборудованием.

Следовательно, автоматические системы пожаротушения и пожарной сигнализации могут совмещать и одновременно выполнять функции АУП, СПС и СОУЭП. Вместе с тем проектом акта системы АУП, СПС и СОУЭП рассматриваются как отдельные элементы противопожарной защиты, более того, отдельными положениями проекта акта (например, пункт 4.1.2.1. таблицы 1) системы АУП и СПС позиционируются как взаимоисключающие.

На основании изложенного в целях устранения необходимости оснащения объектов защиты несколькими различными системами противопожарной защиты, а также в целях устранения риска возникновения дополнительных расходов считаем необходимым разрешить использование комплексных автоматических систем пожаротушения и пожарной сигнализации.

3. Пунктом 5 Критериев устанавливается определение термина "здание", используемое в проекте акта. Так, согласно проектируемым требованиям, под зданием понимается здание в целом или пожарный отсек, выделенный от остальной части здания противопожарными стенами 1-го типа.

Считаем необходимым обратить внимание, что в соответствии с пунктом 27 статьи 2 Технического регламента о требованиях пожарной безопасности под пожарным отсеком понимается часть здания и сооружения, выделенная противопожарными стенами и противопожарными перекрытиями или покрытиями, с пределами огнестойкости конструкции, обеспечивающими нераспространение пожара за границы пожарного отсека в течение всей продолжительности пожара.

Из буквального смысла проектируемого определения следует, что пожарные отсеки, уже представляющие собой часть здания и сооружения, выделенную противопожарными стенами, перекрытиями или покрытиями, необходимо повторно выделять противопожарными стенами 1-го типа. Кроме этого, проектируемым регулированием устанавливается требование к типу противопожарных стен, в то время как Техническим регламентом о требованиях пожарной безопасности установлены функциональные характеристики противопожарных стен, согласно которым они должны обеспечивать нераспространение пожара за границы пожарного отсека в течение всей продолжительности пожара.

Таким образом, проектируемое регулирование не в полной степени соответствует нормативным предписаниям Технического регламента о требованиях пожарной безопасности, связи с чем нуждается в доработке.

4. Пунктом 6 Критериев устанавливается, что в зданиях и сооружениях, указанных в таблицах 1-4, следует защищать АУП и (или) СПС все помещения независимо от площади, кроме помещений:

- с мокрыми процессами, душевых, плавательных бассейнов, санузлов, охлаждаемых камер, мойки;

- венткамер (за исключением вытяжных, обслуживающих производственные помещения категории А или Б), насосных водоснабжения, бойлерных, тепловых пунктов и других помещений для инженерного оборудования здания, в которых отсутствуют горючие материалы;

- категории В4 и Д по пожарной опасности;

- лестничных клеток;

- тамбуров и тамбур-шлюзов.

4.1 Согласно пункту 3 Критериев на основании положений таблиц 1-4 определяется необходимость оснащения зданий и его отдельных помещений АУП и (или) СПС. Отмечаем, что отдельными положениями таблиц необходимость оснащения АУП и (или) СПС ставится в зависимость от площади здания или сооружения. Например, в соответствии с пунктом 4.1.2.1 таблицы 1 здания I, II, III степени огнестойкости подлежат оснащению АУП при общей площади здания (пожарного отсека) 7000 кв. метров и более. По аналогии с указанным пунктом критерии оснащения АУП и (или) СПС в зависимости от площади объекта защиты установлены пунктами 4.1.2.2, 4.1.2.3, 4.1.2.4, 9.1, 9.2 таблицы 1 и другими. Одновременно отдельными положениями проекта акта (например, пунктами 1, 2.1, 3 таблицы 1 и другими в отношении АУП, а также пунктами 2.2, 3.2 таблицы 1 и другими в отношении СПС) устанавливается, что объекты защиты подлежат оснащению АУП и (или) СПС независимо от площади. Следовательно, площадь здания и (или) помещения является критерием оснащения объектов защиты системами противопожарной защиты.

Таким образом, положения проекта акта сформулированы недостаточно ясно и определенно, поскольку при буквальном толковании проектируемых требований наблюдается противоречие положений пункта 6 Критериев и требований, установленных таблицами 1-4. На основании изложенного считаем необходимым доработать положения проекта акта в целях установления ясных, четких понятных и непротиворечивых правил.

4.2 Как было отмечено ранее, пунктом 6 Критериев предусматриваются категории объектов защиты, в отношении которых не установлена обязанность по оснащению АУП и (или) СПС. По сравнению с действующим регулированием (пункт 4 НПБ 110-03) проектируемый перечень устанавливает более строгие правила. Так, действующим регулированием предусмотрено, что не подлежат оснащению АУП и (или) СПС помещения с мокрыми процессами (душевые, санузлы, охлаждаемые камеры, помещения мойки и т.п.). Следовательно, действующим регулированием предусмотрен открытый перечень помещений с мокрыми процессами, в то время как положениями пункта 6 Критериев устанавливается исчерпывающий, по мнению разработчика, перечень.

Полагаем, что установление закрытого перечня помещений может быть оценено как положение, устанавливающее более строгие требования, и в связи с чем может быть поддержано только в случае предоставления разработчиком дополнительного обоснования с учетом риск-ориентированного подхода.

5. Согласно информации, отраженной в сводном отчете (пункты 1.4, 1.5, 1.6, 3.1, 3.2, 5.1, 5.3 и другие), проект акта разработан в рамках реализации механизма "регуляторной гильотины" взамен НПБ 104-03 и НПБ110-03, утрачивающих силу с 1 января 2021 г*(1).

5.1 В результате сравнительного анализа действующего и проектируемого регулирования можно сделать вывод, о том, что отдельными положениями проекта акта устанавливаются ранее непредусмотренные критерии оснащения объектов защиты системами противопожарной защиты.

Например, пунктом 10 Критериев предусмотрено, что помещения зданий классов функциональной пожарной опасности Ф1, Ф2, Ф3 и Ф4, защищаемые автоматическими установками пожаротушения, должны дополнительно оборудоваться системой пожарной сигнализации.

Кроме этого, пунктом 8.2 таблицы 1 устанавливается требование по оснащению гостиниц и общежитий неквартирного типа, спальных корпусов санаториев и домов отдыха общего типа, кемпингов, мотелей и пансионатов (класса функциональной пожарной опасности Ф1.2) АУМ при высоте 30 метров и более и СПС при высоте менее 30 метров.

5.2. Дополнительно отмечаем, что в результате сравнительного анализа действующего и проектируемого регулирования было установлено, что отдельными положениями проекта акта устанавливаются более строгие по сравнению с действующим регулированием требования.

Например, пунктом 10.1 таблицы 2 Критериев предусмотрено, что сооружения трубопроводов и воздуховодов с изоляцией из материалов групп горючести Г2-Г4, независимо от массы данных материалов, должны быть оснащены АУП независимо от площади и объема. Вместе с тем согласно пункту 11 таблицы 1 НПБ 110-03 пространства за подвесными потолками при прокладке в них воздуховодов, трубопроводов с изоляцией, выполненной из материалов группы горючести Г1-Г4, а также кабелей (проводов), не распространяющих горение (НГ) и имеющих код пожарной опасности ПРГП1, в том числе при их совместной прокладке, оснащаются АУП при значении нормативного показателя 7 и более литров на метр кабельной линии.

Согласно пункту 8 таблицы 5 здания театров, кинотеатров, концертных залов, клубов, цирков, спортивных сооружений с трибунами, библиотек и других подобных учреждений должны оснащаться СОУЭП 1 типа при расчетном числе посадочных мест для посетителей на открытом воздухе до 600 включительно и СОУЭП 2 типа - свыше 600 расчетных мест соответственно. Отмечаем, что согласно подпункту "б" пункта 9 таблицы 2 НПБ 104-03 открытые сезонные зрелищные учреждения (театры, цирки и др.), имеющие число мест до 800 оснащаются СОУП 1 типа, имеющие 800 и более мест - СОУЭП 2 типа.

Установление ранее непредусмотренных требований, а также ужесточение действующих требований несет риск возникновения дополнительных расходов, связанных с проектированием, монтажом, наладкой и обслуживанием систем противопожарной зашиты. Учитывая, что проект акта разработан в рамках реализации механизма "регуляторной гильотины", необходимость установления любых, ранее непредусмотренных дополнительных требований, должна быть обоснована разработчиком.

6. Согласно пункту 6 таблицы 3 производственные помещения категории А и Б по взрывопожарной опасности с обращением легковоспламеняющихся и горючих жидкостей, сжиженных горючих газов, горючих пылей и волокон площадью 300 кв. метров и более оснащаются АУП, площадью менее 300 кв. метров - СПС.

Участниками публичных консультаций Минэкономразвития России*(2) были представлены позиции, согласно которым существуют отдельные производственные помещения категории А, имеющие относительно небольшую (до 50 кв. метров) площадь и расположенные одиночно на открытых пространствах без присутствия обслуживающего персонала (например, автоматические групповые замерные установки, блоки дозирования реагентов).

В силу большой удаленности таких помещений от диспетчерских постов оснащение указанных помещений СПС представляется нецелесообразным, поскольку нет реальной возможности быстрого реагирования на сигналы СПС. В целях повышения уровня пожарной безопасности считаем необходимым обсудить возможность оснащения указанных объектов автоматическими установками локального пожаротушения вместо СПС.

7. Считаем необходимым отметить, что пунктом 12 Критериев устанавливаются требования к уровню звука сигнала СПС и СОУЭП о пожаре в спальных помещениях.

Вместе с тем содержание понятия "спальные помещения" не определено. Участники публичных консультаций Минэкономразвития России*(3) неоднократно высказывали опасения по поводу возможности широкого усмотрения правоприменителя в связи с отсутствием установленного определения.

Проект акта не устанавливает новых полномочий органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и не несет риска возложения дополнительных расходов на соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

На основании проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком, Минэкономразвития России сделаны следующие выводы.

Наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, разработчиком обоснованы. В проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Приложение: на 12 л. в 1 экз.

-------------------------------------------

*(1) Согласно пунктам 104 и 106 постановления Правительства Российской Федерации от 11 июля 2020 г. N 1034 "О признании утратившими силу нормативных правовых актов и отдельных положений нормативных правовых актов Российской Федерации, об отмене актов федеральных органов исполнительной власти, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю при осуществлении федерального государственного пожарного надзора и лицензионного контроля в области пожарной безопасности, федерального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, государственного надзора за пользованием маломерными судами, базами (сооружениями) для их стоянок во внутренних водах и территориальном море Российской Федерации".

*(2) Информация представлена Российским союзом промышленников и предпринимателей в рамках публичных консультаций Минэкономразвития России.

*(3) Информация представлена Российским союзом промышленников и предпринимателей в рамках публичных консультаций Минэкономразвития России.