Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа МЧС России "Об утверждении перечня индикаторов риска нарушения обязательных требований при осуществлении федерального государственного пожарного надзора и порядка их выявления" (от 26.02.2021 N 5700-АХ/Д26и) (не действует)

Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа МЧС России "Об утверждении перечня индикаторов риска нарушения обязательных требований при осуществлении федерального государственного пожарного надзора и порядка их выявления"
(от 26.02.2021 N 5700-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект приказа МЧС России "Об утверждении перечня индикаторов риска нарушения обязательных требований при осуществлении федерального государственного пожарного надзора и порядка их выявления" (далее соответственно - проект акта, перечень индикаторов), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения МЧС России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

В соответствии с пунктом 1.5 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) проект акта разработан на основании пункта 19 плана-графика подготовки актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, необходимых для реализации норм Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Закон N 248-ФЗ) от 14 сентября 2020 г. N 8541п-П36.

Согласно пункту 1.6 сводного отчета целью проектируемого регулирования является урегулирование отношений, связанных с организацией и осуществлением федерального государственного пожарного надзора, в основу которого положены принципы соразмерности вмешательства в деятельность контролируемых лиц, управление рисками причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

Индикаторы риска нарушения обязательных требований в соответствии с частью 9 статьи 23 Закона N 248-ФЗ разрабатываются контрольным (надзорным) органом в целях оценки риска причинения вреда (ущерба) при принятии решения о проведении и выборе вида внепланового контрольного (надзорного) мероприятия. Индикатором риска нарушения обязательных требований является соответствие или отклонение от параметров объекта контроля, которые сами по себе не являются нарушениями обязательных требований, но с высокой степенью вероятности свидетельствуют о наличии таких нарушений и риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

На основании части 2 статьи 24 Закона N 248-ФЗ определение индикаторов риска нарушения обязательных требований осуществляется посредством сбора, обработки, анализа и учета сведений об объектах контроля без взаимодействия с контролируемыми лицами.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в период с 24 декабря 2020 года по 28 января 2021 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - официальный сайт) по адресу: http://regulation.gov.ru (ID проекта: 02/08/12-20/00111987).

В соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России были проведены публичные консультации с субъектами предпринимательской и иной экономической деятельности в период с 8 по 12 февраля 2021 года.

По итогам проведения публичных консультаций по проекту акта в Минэкономразвития России поступили позиции ПАО "МОЭК", ПАО "Сургутнефтегаз", АО "Апатит", ПАО НК "РуссНефть", АО "Мосводоканал", не содержащие замечаний и предложений в отношении предлагаемого регулирования, а также позиции Общероссийской общественной организации "Деловая Россия", ПАО "Транснефть", ПАО "Татнефть" им. В.Д. Шашина, ПАО "Т Плюс", ПАО "НК "Роснефть", Комитета РСПП по промышленной безопасности, ООО "СИБУР", АО "Зарубежнефть", содержащие замечания, учтенные в настоящем заключении об оценке регулирующего воздействия, а также предложения, рекомендуемые к рассмотрению разработчиком в целях их возможного учета (прилагаются).

По результатам рассмотрения проекта акта, сводного отчета с учетом представленной участниками публичных консультаций информации Минэкономразвития России обращает внимание на наличие следующих замечаний к проекту акта, а также рисков принятия предлагаемого им регулирования.

1. Большая часть предлагаемых проектом акта индикаторов риска фактически может являться самостоятельным основанием для проведения внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий, поскольку их наличие при подтверждении достоверности соответствующей информации свидетельствует о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

В этой связи с учетом положений части 9 статьи 23 Закона N 248 о том, что индикатором риска нарушения обязательных требований является соответствие или отклонение от параметров объекта контроля, которые сами по себе не являются нарушениями обязательных требований, но с высокой степенью вероятности свидетельствуют о наличии таких нарушений и риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, проектируемые индикаторы риска (абзацы второй, третий, седьмой, девятый, двенадцатый - пятнадцатый пункта 1 проекта акта) не могут выступать в качестве индикаторов риска.

Кроме того, индикатор риска должен быть выражен в числовых значениях, соизмеримых с параметрами объекта контроля.

Вместе с тем проектом акта предлагается в качестве индикаторов риска нарушения обязательных требований установить не числовые значения, соизмеримые с параметрами объекта контроля, которые бы отображали соответствие или отклонение от параметров, а фактические условия (обстоятельства), которые могут быть предпосылками для причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

2. Одним из индикаторов риска нарушения обязательных требований, согласно проекту акта, является наличие информации о непредставлении в срок, установленный в предостережении о недопустимости нарушения обязательных требований, уведомления о принятии мер по обеспечению соблюдения обязательных требований пожарной безопасности.

Однако, статья 49 Закона N 248-ФЗ, равно как и проектируемое Положение о федеральном государственном пожарном надзоре*(1), не предусматривают направления вышеуказанного уведомления в контрольный (надзорный) орган.

Учитывая изложенное, ввиду отсутствия соответствующего обязательства контролируемого лица, а также порядка уведомления контрольных (надзорных) органов о принятии мер по обеспечению соблюдения обязательных требований, содержащихся в предостережении, для контрольного (надзорного) органа фактически устанавливается право принятия решения о проведении и выборе вида внепланового контрольного (надзорного) мероприятия после выдачи любого предостережения. Изложенное представляется недопустимым ввиду того, что указанное предостережение может быть либо выполнено без предоставления уведомления о выполнении на указанных выше основаниях, либо не выполнено на основании части 4 статьи 49 Закона N 248-ФЗ, в соответствии с которой в отношении указанного предостережения может быть подано возражение, по итогам рассмотрения которого может быть принято решение о снятии с учета предостережения.

Согласно части 1 статьи 49 Закона N 248-ФЗ при наличии у контрольного (надзорного) органа сведений о готовящихся или возможных нарушениях обязательных требований, а также о непосредственных нарушениях обязательных требований, если указанные сведения не соответствуют утвержденным индикаторам риска нарушения обязательных требований, контрольный (надзорный) орган объявляет контролируемому лицу предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований и предлагает принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований.

Таким образом, из буквального содержания приведенного законоположения следует, что сведения (обстоятельства), послужившие основанием для объявления предостережения, не должны соотноситься с индикаторами риска нарушения обязательных требований.

Вместе с тем проектом акта в качестве индикатора риска нарушения обязательных требований, в том числе указано наличие информации в уведомлении об исполнении предостережения сведений о принятии недостаточных мер по обеспечению соблюдения обязательных требований пожарной безопасности.

Учитывая изложенное, сведения о готовящихся или возможных нарушениях обязательных требований, а также о непосредственных нарушениях обязательных требований, по которым выдано предостережение, не могут быть квалифицированы как индикатор риска нарушения обязательных требований в силу своей правовой природы, обусловленной вышеприведенным буквальным смыслом части 1 статьи 49 Закона N 248-ФЗ.

В данной связи считаем целесообразным внести соответствующие изменения в редакцию проекта акта в части исключения из индикаторов риска нарушения обязательных требований недостаточное исполнение тех требований, о недопустимости нарушения которых было объявлено предостережение.

3. В отношении индикатора риска нарушения обязательных требований "наличие информации о трех и более ложных срабатываниях в течение календарного месяца систем противопожарной защиты" сообщаем следующее.

Из указанной формулировки не представляется возможным определить, идет ли речь об одной системе противопожарной защиты или нескольких системах на одном объекте защиты. При этом стоит отметить, что на крупных объектах контроля количество автоматических систем противопожарной защиты может достигать сотен.

Таким образом, указанное положение нуждается в соответствующем утонении.

4. Дополнительно обращаем внимание разработчика на несоблюдение процедуры оценки регулирующего воздействия, установленной Правилами, в части заполнения сводного отчета.

Сводный отчет является обязательным к рассмотрению Минэкономразвития России при выработке решения о целесообразности принятия проекта акта, позволяющий оценить возможный эффект от принятия проектируемых изменений в соответствующей сфере регулирования.

Пунктом 15 Правил определен перечень сведений, обязательных для представления в сводном отчете для высокой степени регулирующего воздействия.

Так, например, разработчиком совсем не заполнены разделы 4 - 15 сводного отчета.

Обращаем внимание, что заполнение сводного отчета должно производиться исходя из содержания и предполагаемого предмета регулирования проекта акта в соответствии с Методикой оценки регулирующего воздействия, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. N 290 (далее - Методика).

При этом в соответствии с пунктом 29 Правил некорректное заполнение сводного отчета является нарушением порядка проведения оценки регулирующего воздействия.

В дальнейшем указанное будет способствовать направлению Минэкономразвития России соответствующего извещения в адрес МЧС России, после которого разработчик должен провести процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил (начиная с невыполненной процедуры), доработать проект акта по их результатам, после чего повторно направить проект акта и необходимые к нему материалы, предусмотренные Правилами, в Минэкономразвития России для подготовки соответствующего заключения.

Таким образом, по результатам проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделаны следующие выводы.

Наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, разработчиком обоснованы не в полной мере.

В проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Приложение: на 5 л. в 1 экз.

-------------------------------------------

*(1) Направлено в адрес Минэкономразвития России письмом МЧС России от 1 февраля 2021 г. N 43-366-19 в целях подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия