Пояснительная записка к проекту Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении перечня видов расходов, связанных с соблюдением обязательных требований, установленных Федеральным законом от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и Федеральным законом от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" при добыче нефти, добываемой на участках недр, содержащих нефть вязкостью 10 000 МПа с и более (в пластовых условиях), принимаемых к вычету из суммы налога на добычу полезных ископаемых" (подготовлен Минприроды России 16.04.2021)

Пояснительная записка к проекту Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении перечня видов расходов, связанных с соблюдением обязательных требований, установленных Федеральным законом от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и Федеральным законом от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" при добыче нефти, добываемой на участках недр, содержащих нефть вязкостью 10 000 МПа с и более (в пластовых условиях), принимаемых к вычету из суммы налога на добычу полезных ископаемых"
(подготовлен Минприроды России 16.04.2021 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект постановления Правительства Российской Федерации разработан в реализацию положений пункта 3.5 статьи 343.2 части второй Налогового кодекса Российской Федерации, предусматривающих при добыче нефти на участках недр, расположенных полностью или частично в границах Республики Татарстан, лицензия на право пользования которыми выдана до 1 января 2016 года и начальные извлекаемые запасы нефти каждого из которых равны 2 500 миллионов тонн или более по состоянию на 1 января 2016 года, возможность налогового вычета из суммы налога на добычу полезных ископаемых суммы расходов, связанных с соблюдением обязательных требований, установленных Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ) и Федеральным законом от 21 июля 1997 года N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закон N 116-ФЗ), и при условии, что указанные суммы расходов также связаны с добычей сверхвязкой нефти, добываемой на участках недр, содержащих нефть вязкостью 10 000 мПа·с и более (в пластовых условиях).

Проект постановления направлен на реализацию норм проекта федерального закона N 1004965-7 "О внесении изменений в статью 342 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" (далее - законопроект), к которому Минфином России подготовлен проект поправок. В соответствии с проектом поправок перечень видов расходов, связанных с соблюдением обязательных требований, установленных Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и Федеральным законом от 21 июля 1997 года N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", утверждается Правительством Российской Федерации.

Принятие законопроекта во втором чтении планируется во II квартале 2021г.

Сумма налогового вычета за налоговый период определяется в совокупности по вышеуказанным участкам недр в размере фактически оплаченных налогоплательщиком расходов, указанных в настоящем пункте, но не более 1 000 млн. руб. в случае, если средний за налоговый период уровень цен нефти сорта "Юралс", выраженный в долларах США, за баррель оказался выше базовой цены на нефть для года налогового периода и 0 руб. в ином случае.

Проект постановления устанавливает перечень видов расходов, связанных с соблюдением обязательных требований, установленных Законом N 7-ФЗ и Законом N 116-ФЗ, принимаемых к вычету (далее - Перечень расходов).

Указанные расходы разбиты на три группы:

- расходы на мероприятия по соблюдению требований в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, направленные на предотвращение и минимизацию негативного воздействия на окружающую среду, в том числе вследствие проседания земной поверхности и выброса пара на поверхность путем поддержания температуры, давления в паровой камере залежей сверхвязкой нефти,

- расходы на мероприятия по соблюдению требований в области промышленной безопасности опасных производственных объектов, а также расходы на осуществление производственной деятельности и обеспечение работоспособности оборудования, технических устройств, зданий, сооружений для соблюдения требований в области охраны окружающей среды и (или) промышленной безопасности,

- расходы на мероприятия по соблюдению требований в области охраны окружающей среды и (или) промышленной безопасности при консервации, подготовке к ликвидации с обеспечением закачки азота и горячей воды в паровую камеру, ликвидации опасных производственных объектов.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 31.07.2020 N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" обязательными требованиями являются требования, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы.

Приказом Росприроднадзора от 30.12.2020 N 1839 "Об утверждении перечня нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования" утверждены перечни нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора) (приложение 1 к приказу Росприроднадзора N 1839), в том числе в рамках федерального государственного экологического надзора, а также в рамках предоставления лицензий, иных разрешений, аккредитации (приложение 2 к приказу Росприроднадзора N 1839).

Таким образом, при формировании Перечня расходов исходили из соотнесения расходов с обязательными требованиями, которые содержатся в нормативных правовых актах, вошедших в приказ Росприроднадзора N 1839.

В настоящее время, разработка месторождений сверхвязкой нефти (СВН) является одним из наиболее сложных, с технологической точки зрения, способов разработки месторождений углеводородного сырья, сопряженного со значительными рисками геологического, экономического, экологического характера. Эта сложность определяется рядом технологических особенностей, обусловленных геологическими характеристиками пластов (малая глубина залегания - от 60 до 200 м) и физико-химическими свойствами насыщающих их флюидов (высокая вязкость СВН - более 10 000 мПас, нетекучесть в пластовых условиях). Кроме этого, разработка месторождений СВН требует гораздо больших инвестиций, чем разработка месторождений традиционной нефти.

Добыча нефти на подобных месторождениях СВН Республики Татарстан осуществляется современным высокотехнологичным методом парогравитационного воздействия (SAGD), заключающимся в разбуривании месторождения парными горизонтальными скважинами, расположенными по вертикали на расстоянии 5-6 м друг от друга. Верхняя горизонтальная скважина используется для постоянного нагнетания пара, а нижняя - для непрерывного отбора (добычи) разогретой жидкости вместе с СВН. Закачиваемый пар создает в пласте так называемую паровую камеру, объем которой в процессе реализации метода растет. Сначала пар двигается вверх вплоть до кровли пласта, а затем камера распространяется вширь от оси скважины. В процессе работы нагнетательной скважины, пар конденсируется на границе камеры, при этом высвобождается тепло, использованное для парообразования, и нефтесодержащая порода прогревается. В результате вязкость СВН снижается до величин, при которых ее перемещение под действием, в частности, гравитационных сил, в пласте становится возможным. Водный конденсат вместе с нагретой СВН под действием гравитационных сил стекает вниз к добывающей скважине, из которой с помощью электроцентробежных и винтовых насосов извлекается на поверхность.

Для создания паровой камеры и выхода на необходимые для эффективной разработки дебиты нефти необходимо разогреть пласт, для чего производится закачка пара и отбор жидкости в пласт не менее 2-3 лет до начала добычи с последующим поддержанием температуры и давления в паровой камере. В настоящее время, за 14 лет с начала работ по освоению месторождений СВН, в пласты уже закачано более 45 млн т пара (эквивалент 1 млрд м3 пара) с температурой более 200 С и давлением более 18 атм. В связи с этим разработка месторождений СВН является инерционным процессом, требующим значительного времени как на запуск месторождений в работу, так и на ликвидационные работы после окончания разработки. В отличие от временной консервации месторождений традиционной нефти, прекращение работ по добыче СВН с использованием паровой камеры может привести как к безвозвратной потере невыработанных запасов нефти, так и к тяжелым экологическим последствиям в результате проседания земной поверхности и возможных выбросов пароводонефтяной смеси с последующим загрязнением рек, родников и других негативных последствий для окружающей среды.

Основным источником воздействия на недра при парогравитационном методе добычи СВН является паровая камера. Экологическая безопасность паровой камеры обеспечивается поддержанием температуры и давления пара в ней, которые регулируются процессами закачки пара и отбора жидкости. Уменьшение или полное прекращение закачки пара приведет к конденсации пара в пласте и быстрому снижению пластового давления, соответственно, в этот период может произойти деформация коллектора, сложенного рыхлыми и слабосцементированными песчаниками, и вызванные этим деформации окружающих пород и земной поверхности. Особенность залежей СВН в Республике Татарстан - это малые толщины покрышки (2-3 м) в центральной части залежей СВН, закачка пара без отбора жидкости приведет к росту пластового давления и нарушению герметичности покрышки, что обусловливает серьезный риск утечки сконденсировавшегося пара (перегретой воды) в вышележащие горизонты с переходом, при падении давления до атмосферного, обратно в пар с резким ростом в объеме и выбросу пара и нефти на поверхность с экологическими последствиями. Следовательно, любое значительное отклонение в режиме поддержания термобарических условий в паровой камере неизбежно приведет к серьезным последствиям для окружающей среды, работников, занятых на производственных объектах и местных жителей.

Поддержание оптимальных термобарических условий в паровой камере, а также любые технологические изменения объемов закачки пара и добычи жидкости представляют из себя сложный технологический процесс, который состоит из комплекса производственных работ, каждая из которых является значимой.

Одним из требований законодательства (пункт 1 статьи 39, пункты 1, 3 статьи 46 Закона N 7-ФЗ) является эксплуатация объектов капитального строительства (в том числе необходимых для добычи углеводородного сырья) при условии проведения мероприятий по охране окружающей среды. Таким образом, при эксплуатации объектов, обеспечивающих добычу сверхвязкой нефти, должны приниматься меры по предотвращению негативного воздействия на окружающую среду. Следует отметить, что согласно пункту 5 статьи 2 Закона N 7-ФЗ отношения, возникающие в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления регулируются международными договорами Российской Федерации, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, животном мире, иным законодательством в области охраны окружающей среды и природопользования.

Основным, и в тоже время специфичным для технологии добычи СВН мероприятием, направленным на обязательное выполнение норм Закона N 7-ФЗ в целях предотвращения и минимизации негативного воздействия на окружающую среду, в том числе вследствие проседания земной поверхности и выброса пара на поверхность является процесс поддержания температуры и давления в паровой камере залежей СВН.

Для поддержания температуры в паровой камере необходимо осуществлять непрерывную закачку пара, для производства которого требуются расходы на поставку природного газа, технической и химически очищенной воды, электроэнергии, химических реагентов на подготовку воды для выработки пара. В свою очередь для поддержания давления в паровой камере необходимо обеспечить непрерывный отбор жидкости из продуктивного пласта, что связано с расходами на подъем жидкости, электроэнергию, подготовку нефти и попутно добываемой воды с использованием химических реагентов, хранение, транспортировку и сдачу нефти, закачку попутно добываемой воды в пласт, сбор попутного нефтяного газа и оснащение автоматическими средствами измерения и учета показателей выбросов загрязняющих веществ, проведение химико-аналитических исследований нефти, воды, газа.

В целях обеспечения непрерывности процессов закачки пара и отбора жидкости необходимы расходы на привлечение обслуживающего персонала с оплатой труда, транспортные услуги для перевозки персонала, проведение оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы, осуществление производственного экологического контроля, наблюдений за состоянием окружающей среды, рекультивацию земель в процессе текущей производственной деятельности, сохранение среды обитания животного мира и предотвращение сокращения биологического разнообразия, сбор, накопление, утилизацию, обезвреживание, транспортировку, хранение и захоронение отходов, разработку нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, получение комплексного экологического разрешения, оснащение автоматическими средствами измерения и учета показателей выбросов загрязняющих веществ, внедрение наилучших доступных технологий, проектирование, строительство, реконструкцию систем оборотного и бессточного водоснабжения и других объектов. Контроль за распространением паровой камеры требует расходов на строительство оценочных скважин, проведение геофизических исследований и георадарных наблюдений.

Основными экологическими рисками, приводящими к негативному воздействию на окружающую среду (пункт 1 статьи 39, пункты 1, 3 статьи 46 Закона N 7-ФЗ), в случае нарушения процесса поддержания температуры и давления в паровой камере залежей СВН, резкой остановки разработки месторождений СВН являются:

- выброс пара (t около 180-200о С) с нефтью на поверхность, и как следствие - загрязнение атмосферного воздуха и земель нефтью, ухудшение физических характеристик почвы (подпункт 2 пункта 2 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации), ухудшение среды обитания животного мира, ущерб и гибель объектов животного мира (статья 28 Федерального закона от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире");

- проседание земной поверхности, переформирование гидрогеологических условий, усиление или ослабление водообмена, образование новых водоносных горизонтов, смешение вод, изменение уровней, напоров, скоростей и направления движения, изменения химического состава жидкостей и температуры пласта, могут происходить вторичные изменения режима подземных вод, фильтрационные деформации пород, дегазация пород.

- изменение характеристик плодородного слоя почвы, ее уничтожение вследствие физического изменения рельефа местности (подпункт 2 пункта 2 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации), ухудшение среды обитания животного мира, ущерб и гибель объектов животного мира в результате проседания земной поверхности (статья 28 Федерального закона от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире");

- разубоживание полезных ископаемых (пункты 2,7 статьи 22, пункты 5, 7 статьи 23 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах").

В целях выполнения мероприятий, связанных с обеспечением безопасной эксплуатации производственных объектов, а также обеспечением работоспособности оборудования, технических устройств и сооружений, направленных на обязательное соблюдение Закона N116-ФЗ необходимы расходы на: аренду, обслуживание, эксплуатацию, диагностирование, техническое освидетельствование, ревизию, ремонт, монтаж, демонтаж, хранение имущества; эксплуатацию, инженерное сопровождение, регламентные и другие работы по техническому обслуживанию, ремонту, подключению/отключению электроустановок, тепловых энергоустановок, энерго и электрооборудования, установок подготовки попутно добываемой воды; эксплуатацию и обслуживание объектов газового хозяйства, включая обследование технического состояния газопровода, техническое обслуживание оборудования; эксплуатацию и ремонт газосборной системы; диагностику технического состояния оборудования, сооружений, сертификацию, декларацию паропроводов, услуги по неразрушающему контролю для поддержания качества выполнения работ; очистку оборудования, используемого при добыче, транспортировке, подготовке и сдаче нефти; техническое обслуживание установок по улавливанию легких фракций, услуги по наладке печей на объектах подготовки нефти; услуги химико-аналитических лабораторий по внутренней коррозии, услуги по электрохимической защите, покраску, нанесение антикоррозионных, огнезащитных и термостойких покрытий для повышения надежности и износостойкости оборудования и сооружений; химические и иные реагенты; ремонты скважин; логистические услуги; разработку технических условий и осуществление контроля за их соблюдением; обеспечение метрологии средств измерений и т.д.; сертификацию, аккредитацию и лицензирование деятельности; проведение пуско-наладочных работ оборудования; топографо-геодезические и маркшейдерские услуги; обеспечение нормальных условий труда и мер безопасности работников; профессиональную подготовку, переподготовку и аттестацию персонала; контроль за текущим состоянием устойчивости горных пород для обеспечения безопасности, наблюдение за геодинамическим полигоном для мониторинга за положением земной поверхности; экспертизу промышленной безопасности; услуги охраны имущества; услуги по страхованию опасных производственных объектов, гражданской ответственности владельцев опасных производственных объектов; поставку энергии на теплоснабжение; транспортные услуги и оплату труда работникам, занятым в данных мероприятиях.

Основными рисками, связанными с невыполнением данных мероприятий являются нарушение промышленной безопасности и условий труда, заболевания, травмы, смерть работников, занятых добычей СВН, нарушения технологического режима работы опасных производственных объектов, поступления загрязняющих веществ в окружающую среду, возможны взрыв и пожар, снижение износостойкости оборудования, порывы (разгерметизация оборудования), негативное воздействие на окружающую среду утечек загрязняющих и взрывоопасных веществ. Нарушения и остановки технологических процессов ведут к нарушению непрерывности мероприятий по закачке пара и отбору жидкости, направленных на поддержание температуры и давления в паровой камере.

По мере постепенного снижения закачки пара и отбора жидкости необходимо проведение мероприятий по консервации и подготовке к ликвидации паровой камеры путем закачки азота и горячей воды, для замещения объема отобранных из пласта нефти, а также ликвидации опасных производственных объектов для выполнения обязательных требований закона N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов". Для выполнения данных мероприятий необходимы расходы на: проектные работы, опорожнение, утилизацию нефтешлама, закачку консерванта, демонтаж оборудования, зданий и сооружений; геофизические работы и интерпретацию материалов геофизических исследований скважин, геолого-технических мероприятий, доставку глубинно-насосного оборудования, опрессовку эксплуатационной колонны на скважинах, обработку ингибиторами коррозии, промывку забоя скважины, замену устьевой арматуры, шаблонирование, исследование эксплуатационной колонны, проработку ствола; строительство, эксплуатацию, обслуживание, ремонт кустовых насосных, компрессорных станций, систем трубопроводов, емкостного оборудования, обвязку скважин, рекультивацию земель при строительстве и в ходе текущей деятельности; газ горючий природный, газ сухой отбензиненный и другие виды топлива, включая плату за доставку до потребителя, специальную надбавку к тарифу на услуги по транспортировке газа, услуги транспортировки, снабженческо-сбытовые услуги и другие аналогичные расходы; консервацию, ликвидацию скважин, исследование эксплуатационной колонны, промывку забоя скважины, опорожнение, утилизацию нефтешлама, демонтаж трубопроводов, возмещение ущерба имуществу третьих лиц, причиненного при консервации и ликвидации скважин и опасных производственных объектов, рекультивацию земель при ликвидации скважин и опасных производственных объектов; экспертизу промышленной безопасности документации на консервацию, ликвидацию опасного производственного объекта; аренду, обслуживание, эксплуатацию, диагностирование, техническое освидетельствование, ревизию, ремонт, монтаж, демонтаж, хранение, охрану имущества, связанного с консервацией, ликвидацией опасных производственных объектов; транспортные услуги; обеспечение метрологии средств измерений, сопровождение задач автоматизированных систем управления технологическим процессом и контрольно-измерительных приборов и автоматики, услуги связи, обслуживание автоматизированных рабочих мест, приобретение неисключительных прав, внедрение и сопровождение программных продуктов, технических, информационных систем и средств безопасности; поставку технической воды; поставку тепловой энергии; электроэнергию, активную мощность, трансформацию и передачу энергии; материалы и оборудование; на оплату труда.

Ненадлежащее выполнение этих работ может привести к загрязнению окружающей среды из-за негерметичности скважин, выходу загрязняющих веществ и пара на земную поверхность через устье скважин.

В проекте постановления отсутствуют требования, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы (далее - обязательные требования), о соответствующем виде государственного контроля (надзора), виде разрешительной деятельности и предполагаемой ответственности за нарушение обязательных требований или последствиях их несоблюдения.

Принятие постановления не повлияет на индикаторы государственных программ Российской Федерации и их результаты.

Проект постановления соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе (г. Астана - 29 мая 2014 г.), а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.