Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в связи с введением дополнительных критериев оценки деятельности территориальных сетевых организаций" (от 13.07.2021 N 22310-ТИ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в связи с введением дополнительных критериев оценки деятельности территориальных сетевых организаций" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минэнерго России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Согласно пункту 1.5 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) проект акта разработан в инициативном порядке.

В соответствии с пунктом 1.6 сводного отчета целями проектируемого регулирования являются:

- установление возможности оценки деятельности территориальных сетевых организаций (далее - ТСО), владеющих на праве собственности или ином законном основании объектами электросетевого хозяйства высшим классом номинального напряжения ниже 110 кВ;

- выявление зон риска нарушения электроснабжения потребителей таких сетевых организаций;

- введение дополнительных критериев отнесения деятельности владельцев объектов электросетевого хозяйства к ТСО.

Разработчиком в сводном отчете отмечена проблема массовых нарушений ТСО электроснабжения потребителей, вызванных авариями на принадлежащим им сетях. За период прошедшего отопительного сезона (с 15 ноября 2020 г. по 15 апреля 2021 г.) зафиксировано 25 случаев массовых нарушений электроснабжения потребителей в 9 субъектах Российской Федерации.

Проектируемое регулирование разработано в рамках Энергетической стратегии Российской Федерации на период до 2035 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 июня 2020 г. N 1523-р, в соответствии с пунктом 58 плана мероприятий по реализации Энергетической стратегии Российской Федерации на период до 2035 года, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2021 г. N 1447-р, которым предусмотрено сокращение количества ТСО путем ужесточения требований (критериев соответствия).

Порядка 40% региональных сетевых компаний (около 600 ТСО) не обеспечивают поддержание своих объектов в необходимом техническом состоянии.*(1)

Проектом акта предусматривается внесение изменений в Правила оценки готовности субъектов электроэнергетики к работе в отопительный сезон, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 10 мая 2017 г. N 543 (далее - Правила N 543), Критерии отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 28 февраля 2015 г. N 184 (далее - Критерии N 184), Правила создания и функционирования штабов по обеспечению безопасности электроснабжения, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. N 86.

Согласно информации, представленной разработчиком в сводном отчете, проектируемое регулирование затронет интересы 1?683 ТСО (по состоянию на 1 апреля 2021 г.).

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в период с 29 марта по 23 апреля 2021 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://regulation.gov.ru (ID проекта: 02/07/03-21/00114510).

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил проведены публичные консультации с субъектами предпринимательской и иной экономической деятельности с 4 по 15 июня 2021 года.

По итогам проведения публичных консультаций по проекту акта в Минэкономразвития России поступили позиции Российского союза промышленников и предпринимателей, ПАО "Т Плюс", АО "Холдинговая компания "Сибирский цемент", не содержащие замечаний к проекту акта, позиции ПАО "РусГидро", ООО "РКС-Холдинг", ПАО "Россети", Ассоциации гарантирующих поставщиков и энергосбытовых компаний, Ассоциации "Сообщество потребителей энергии", Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ", содержащие замечания и предложения к проекту акта, рекомендуемые к рассмотрению разработчиком в целях их возможного учета (прилагаются).

Концепция проектируемого регулирования заключается во влиянии результатов оценочных мероприятий объектов электроэнергетики по готовности к отопительному периоду и по уровню риска нарушения деятельности ТСО при подготовке к отопительному периоду на сохранение (получение) статуса ТСО владельцами объектов электросетевого хозяйства.

При этом порядок расчета показателей готовности, с помощью которых определяется выполнение субъектами электроэнергетики и объектами оценки каждого из условий готовности (групп условий), перечень специализированных индикаторов и порядок их расчета, порядок определения уровня риска и расчета показателей надежного функционирования ТСО определяются Методикой проведения оценки готовности субъектов электроэнергетики к работе в отопительный сезон, утвержденной Минэнерго России (далее - Методика).

Так, проектируемые дополнительные критерии отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к ТСО устанавливают, что статус ТСО может быть обеспечен при условиях:

- отсутствия за 3 предшествующих расчетных периода регулирования 3 фактов получения оценки уровня готовности "не готов" на момент принятия Минэнерго России решения о готовности субъекта электроэнергетики к работе в отопительный сезон (до 5 ноября текущего года);

- отсутствия за 3 предшествующих расчетных периода регулирования 3 фактов принятия Минэнерго России решения об отнесении ТСО к высокому риску нарушения функционирования принадлежащих ей на праве собственности или ином законном основании объектов электросетевого хозяйства.

Таким образом, концепцией проекта акта предполагается, что статусом ТСО могут обладать только добросовестные владельцы объектов электросетевого хозяйства, что может быть поддержано Минэкономразвития России ввиду того, что гарантированное обеспечение электроэнергией потребителей, соблюдение надежности и качества энергоснабжения является основой социально-экономического развития.

В то же время с учетом пункта 4 Правил при оценке регулирующего воздействия проектов актов проводится их оценка на соответствие принципам, установленным Федеральным законом от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (далее - Закон N 247-ФЗ).

В связи с чем обращаем внимание разработчика на следующее.

1. Так, на основании принципа правовой определенности и системности, установленного Законом N 247-ФЗ, необходимыми условиями установления обязательных требований являются их ясность, логичность, понятность как правоприменителю, так и иным лицам, содержание обязательных требования не должно приводить к противоречиям при их применении, а также должно быть согласованным с целями и принципами законодательного регулирования той или иной сферы и правовой системы в целом. Обязательные требования должны находиться в системном единстве, обеспечивающем отсутствие дублирования обязательных требований, а также противоречий между ними.

Статьями 28.3, 46.2 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Закон N 35-ФЗ) при проведении мониторинга риска нарушения работы субъектов электроэнергетики в сфере электроэнергетики, обеспечении готовности к работе в отопительный период предусматривается проведение оценки степени риска нарушения работы таких субъектов и объектов в сфере электроэнергетики.

Проектом акта предлагается внесение корреспондирующих изменений в Правила N 543 в части проведения подобных оценочных процедур.

При этом изменения в Правила N 543 предусматривают три однонаправленных, но разных по своему предмету вида оценки уровня риска:

оценка уровня риска нарушения деятельности ТСО при их подготовке к работе в отопительный период

пункт 1

оценка уровня риска нарушения надежного электроснабжения потребителей электрической энергией пункт 7(1)

отнесение деятельности ТСО к уровню риска безотносительно к работе в отопительный период пункт 14

Одновременно с этим Критериями N 184 в редакции проекта акта устанавливается новый случай, при обязательном соблюдении которого владельцы объектов электросетевого хозяйства могут быть отнесены к ТСО, основанный на оценке риска нарушения функционирования принадлежащих ей на праве собственности или ином законном основании объектов электросетевого хозяйства.

На основании изложенного разработчиком при подготовке проекта акта определен неоднозначный предмет оценки уровня риска, который необходим для наличия статуса ТСО, свидетельствующий о несоблюдении принципа правовой определенности при установлении обязательных требований.

Таким образом, представляется целесообразным в проекте акта руководствоваться формулировкой о проведении мониторинга и оценки риска нарушения работы субъектов электроэнергетики в сфере электроэнергетики, характеризующей степень риска нарушения работы таких субъектов, установленной в Законе N 35-ФЗ.

2. Проектируемый критерий отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к ТСО, учитывающий факт отнесения Минэнерго России ТСО к высокому риску нарушения функционирования принадлежащих ей на праве собственности или ином законном основании объектов электросетевого хозяйства, по своей правовой природе не является фактом нарушения обязательных требований, а лишь свидетельствует о такой вероятности.

Кроме того, риск возникновения производственных или технологических проблем, которые могли бы повлиять на вероятность нарушения надежного электроснабжения, может быть ликвидирован путем реализации ряда модернизационных мероприятий.

Таким образом, лишение объекта электросетевого хозяйства статуса ТСО в отсутствие факта нарушения функционирования объектов электросетевого хозяйства является нарушением принципа установления юридической ответственности только за виновное деяние и не может являться обоснованным.

3. В постановляющей части проекта акта указано, что проект акта вступает в силу со дня его официального опубликования.

Необходимо отметить, что установление новых критериев для получения (сохранения) статуса ТСО владельцами объектов электросетевого хозяйства может повлечь резкое сокращение количества ТСО, бремя содержания которых может быть возложено на бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

На основании части 2 статьи 8 Закона N 247-ФЗ сроки вступления в силу нормативного правового акта, устанавливающего обязательные требования, должны определяться исходя из сроков, необходимых органам государственной власти, гражданам и организациям для подготовки к осуществлению деятельности в соответствии с устанавливаемыми обязательными требованиями, с учетом положений статьи 3 Закона N 247-ФЗ.

В связи с чем считаем необходимым предусмотреть в проекте акта переходный период для его вступления в силу не менее 1 года, а также руководствоваться положениями статьи 3 Закона N 247-ФЗ о сроках вступления в силу и действия проекта акта.

Учитывая изложенное, по результатам проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделаны следующие выводы.

Наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, разработчиком обоснованы не в полной мере.

Проект акта не соответствует положениям Закона N 247-ФЗ.

В проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Приложение: на 9 л. в 1 экз.

-------------------------------------------

*(1) Официальный сайт Минэнерго России (новости 29 апреля 2021 г.)