Пояснительная записка к проекту Федерального закона "Об организации перевозок пассажиров и багажа легковым такси в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (подготовлен Минтрансом России 24.09.2021) (не действует)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "Об организации перевозок пассажиров и багажа легковым такси в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"
(подготовлен Минтрансом России 24.09.2021 г.)

Текст проекта

Досье на проект

1. Общие характеристики проекта акта

Проект федерального закона "Об организации перевозок пассажиров и багажа легковым такси в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект) подготовлен Минтрансом России во исполнение подпункта "ж" пункта 1 поручения Президента Российской Федерации от 25.10.2017 N Пр-2165ГС.

2. Анализ правоприменительной практики, обусловившей необходимость изменения правового регулирования

За последние годы в Российской Федерации произошел резкий рост рынка перевозок пассажиров и багажа легковыми такси.

Согласно Аналитическому отчету о состоянии конкуренции на рынке услуг по оказанию информационного взаимодействия пассажиров и водителей такси, представленному 05.04.2021 ФАС России, рынок такси растет только за счет роста заказов такси через приложения (соотношение на 1 кв. 2019 г. составило 78 % - приложения, 21,5 % - телефон и 0,5 % - сайт в сети "Интернет"), что обусловлено рядом факторов:

- рост проникновения смартфонов в регионах;

- удобство заказа и низкие цены на поездки;

- сокращение времени подачи машины;

- переход таксопарков на работу с крупными службами заказа легковых такси (далее - агрегатор) и сокращение или отказ от собственных диспетчерских;

- рост количества машин и водителей за счет привлечения водителей "для подработки".

Соотношение способов заказов у агрегаторов не одинаковое, и зависит от стратегии агрегатора (таксопарка) и ситуации в субъекте Российской Федерации, где он работает.

Вследствие перетока пассажиров к агрегаторам традиционные таксопарки перешли на взаимодействие с агрегаторами, существенно снизив или прекратив работу собственных диспетчерских, что способствовало росту долей федеральных агрегаторов: практически все небольшие участники рынка являются партнерами "Яндекс.Такси", некоторые обеспечивают подключение водителей также к Gett, Uber, "Максим", "Ситимобил".

В то же время законодательством не урегулирована деятельность служб заказа легковых такси и в том числе агрегаторов, их правоотношения с перевозчиками легковым такси и пассажирами.

Кроме того, исходя из положений Федерального закона от 27.11.2018 N 422-ФЗ "О проведении эксперимента по установлению специального налогового режима "Налог на профессиональный доход" физические лица, применяющие специальный налоговый режим "Налог на профессиональный доход", могут осуществлять перевозки пассажиров и багажа.

Вместе с тем в соответствии с положениями части 1 статьи 9 Федерального закона от 21.04.2011 N 69-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ) перевозка пассажиров и багажа легковым такси на территории субъекта Российской Федерации осуществляется при условии получения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем разрешения на осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси, выдаваемого уполномоченным органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

Таким образом, законодательством Российской Федерации не предусмотрена возможность оказания услуг по перевозке грузов, пассажиров и багажа самозанятыми гражданами (физическими лицами) без образования юридического лица или регистрации в качестве индивидуального предпринимателя.

Учитывая, что одним из факторов роста рынка является рост количества машин и водителей за счет привлечения водителей "для подработки", установление легальной возможности для физических лиц, применяющих специальный налоговый режим "Налог на профессиональный доход", получения разрешения на осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси представляется актуальной задачей.

Не менее важной задачей является урегулирование вопроса об ответственности службы заказа легкового такси за реальный ущерб, причиненный в результате дорожно-транспортного происшествия при перевозке пассажиров и багажа легковым такси жизни или здоровью пассажира, его багажу, ручной клади, если заказ был принят через службу заказа легкового такси.

В настоящее время службы заказа легкового такси настаивают на исключительно информационно-посредническом характере отношений между службой заказа легкового такси, перевозчиком легковым такси и пассажиром, что позволяет считать службу заказа легкового такси лишь площадкой для совершения сделок (в данном случае - для заключения договора фрахтования) и не включает его в число лиц, ответственных за качество такой перевозки и (или) причиненный при ее осуществлении вред.

Вместе с тем в определении Верховного Суда Российской Федерации от 09.01.2018 по делу N 5-КГ17-220 предлагается установить ответственность службы заказа легкового такси перед пассажиром за причиненный в процессе перевозки вред, если он заключил договор фрахтования от своего имени либо из обстоятельств заключения договора у добросовестного гражданина-пассажира могло сложиться мнение, что договор фрахтования заключается непосредственно с ним.

Росту рынка такси сопутствует увеличение количества водителей, осуществляющих перевозку пассажиров и багажа легковыми такси, что в отсутствии современных механизмов контроля приводит к снижению безопасности перевозок и создает необходимость для адаптации механизмов обеспечения контроля, в том числе с использованием цифровых технологий.

Действующая модель государственного регулирования рынка такси требует изменений, обусловленных указанными реалиями развития этого рынка и необходимостью законодательно зафиксировать права и обязанности служб заказа легкового такси в сформировавшихся условиях.

3. Описание проблемы, на решение которой направлен проект акта. Обоснование предлагаемых решений и ожидаемые результаты их реализации.

Подпунктом 12 пункта 2 статьи 263 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ответственность за организацию перевозок легковым такси в регионе возложена на органы власти субъекта Российской Федерации.

В настоящее время допуск к деятельности по осуществлению перевозок пассажиров и багажа легковыми такси, а также государственный контроль (надзор) за такими перевозками осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Установление норм, относящих допуск к деятельности по осуществлению перевозок пассажиров и багажа легковыми такси, а также государственный контроль (надзор) в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси к полномочиям Российской Федерации, представляется нецелесообразным с учетом ограничения действия разрешения на осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа территорией субъекта Российской Федерации, в котором получено разрешение, и граничащего с ним субъекта Российской Федерации с высшим исполнительным органом государственной власти которого заключено соответствующее соглашение.

В целях урегулирования правовой коллизии между Налоговым кодексом Российской Федерации и отраслевым законодательством законопроектом предусмотрено установление возможности получения разрешения самозанятыми физическими лицами (применяющими специальный налоговый режим "Налог на профессиональный доход" и не являющимися индивидуальными предпринимателями) при условии заключения предусмотренного статьей 20 законопроекта договора со службой заказа легкового такси, которая осуществляет деятельность службы заказа легкового такси с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", т.е. проектируется схема обязательной работы самозанятых перевозчиков через службу заказа, что позволит контролировать деятельность таких перевозчиков через сведения, предоставляемые службами заказа в региональную информационную систему.

Учитывая, что в настоящее время большинство перевозчиков легковым такси владеют легковыми такси на праве аренды и достаточно часто осуществляют смену транспортных средств, установленная сейчас в статье 9 Федерального закона N 69-ФЗ обязанность указания в разрешение на перевозки пассажиров и багажа легковым такси сведений о транспортных средствах фактически способствует нарушению перевозчиками законодательства в случаях замены транспортного средства, в том числе в связи с дорожно-транспортными происшествиями, произошедшими по вине иных участников дорожного движения.

Законопроектом предлагается установить 2 отдельных реестра:

1) региональный реестр перевозчиков легковыми такси (статья 6 законопроекта).

В региональный реестр перевозчиков легковыми такси будут включены сведения о перевозчиках легковым такси, в том числе номера записей из регионального реестра легковых такси о легковых такси, используемых перевозчиком легковым такси.

Включение, изменение из реестра перевозчиков легковых такси осуществляется владельцем транспортного средства в разрешительном порядке,в то время как внесение изменений в такой реестр в разрешительном (часть 1 статьи 7 законопроекта) или уведомительном порядке (часть 8 статьи 7 законопроекта).

Исключение сведений из реестра перевозчиков легковых такси осуществляется в уведомительном порядке.

Законопроектом предусмотрены основания для приостановления, возобновления и аннулирования действия разрешения (статья 8 законопроекта);

2) региональный реестр легковых такси (статья 10 законопроекта).

В региональный реестр легковых такси будут включены сведения о транспортных средствах, которые перевозчик легковыми такси вправе использовать.

Важным отличием от действующей схемы является то, что аннулирование разрешения не влечет исключения сведений из реестра легкового такси.

Включение, изменение и исключение сведений из реестра легковых такси осуществляется владельцем транспортного средства в уведомительном порядке (пункты 5-7 части 5 статьи 10 законопроекта).

Также законопроектом устанавливаются обязательные требования к:

1) перевозчикам легковыми такси (статья 11 законопроекта), в том числе о том, что нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации к перевозчику легковым такси могут быть установлены требования о передаче таким перевозчиком легковым такси органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации либо в региональную или муниципальную информационную систему сведений о перевозках пассажиров и багажа легковыми такси;

2) легковому такси (статья 9 законопроекта), в том числе к наличию устройства контроля за вниманием и усталостью (сонливостью) водителя легкового такси и таксометра.

Также предусматривается, что законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные требования к экологическому классу транспортного средства, используемого в качестве легкового такси;

3) водителю легкового такси (статья 12 законопроекта), в том числе перечень оснований для запрета для допуска лица к управлению легковым такси.

К таким основаниям в том числе отнесены установление запрета для допуска к управлению легковым такси лицам, имеющим более трех неуплаченных административных штрафов за административные правонарушения в области дорожного движения; отсутствие аттестации на знание расположения на территории субъекта Российской Федерации объектов транспортной инфраструктуры, объектов культурного наследия, объектов здравоохранения, образования, спорта, а также путей подъезда к ним, действий в чрезвычайной ситуации, правил перевозки пассажиров и багажа легковым такси в случае, если порядок проведения такой аттестации и требования к указанным знаниям установлены законом и (или) иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Кроме того, законопроект предусматривает полномочия Правительства Российской Федерации по установлению составов административных правонарушений, при совершении определенного количества которых за последний год также будет запрещено управлять легковым такси.

В настоящее время существует большое количество компаний, которые, заключая с физическими лицами договоры аренды транспортных средств, на которые получены разрешения (исходя из действующей редакции Федерального закона N 69-ФЗ), фактически не несут ответственности за предоставляемые в аренду транспортные средства и за арендаторов, которым такие транспортные средства предоставляются.

В целях урегулирования указанного правового пробела, помимо установления отдельных регионального реестра перевозчиков легковыми такси и регионального реестра легковых такси, законопроектом проектируются существенные условия договора по обеспечению осуществления деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси (статья 13 законопроекта), т.е. договора, в соответствии с которым физическое лицо - самозанятый вправе получить во владение легковое такси.

К существенным условиям отнесены, в частности, обеспечение физическим лицом - самозанятым прохождения предрейсовых, предсменных и послерейсовых, послесменных медицинских осмотров водителя легкового такси, проведения предрейсового или предсменного контроля технического состояния транспортного средства, представления в региональную или муниципальную информационную систему информации об обеспечении прохождения указанных мероприятий и уведомления о предоставлении в пользование заказчику конкретного легкового такси..

Ряд положений законопроекта направлены на урегулирование деятельности служб заказа легкового такси.

Так, статьей 14 законопроекта установлено, что право на осуществление деятельности службы заказа легкового такси на территории соответствующего субъекта Российской Федерации возникает у юридического лица или индивидуального предпринимателя с момента внесения уполномоченным органом в региональный реестр служб заказа легкового такси сведений.

Законопроектом предусматривается, что служба заказа обязана иметь филиал (представительство) в субъекте Российской Федерации, уполномоченный орган которого предоставил право на осуществление деятельности службы заказа легкового такси (если ее место нахождения находится вне территории указанного субъекта Российской Федерации), в случае, если количество легковых такси, используемых для выполнения заказов легкового такси, передаваемых указанной службой заказа легкового такси, превышает пять тысяч в сутки.

Указанный филиал (представительство) должен быть создан в срок,не превышающий тридцати дней со дня установления факта превышения количества легковых такси в течение пяти рабочих дней подряд.

Кроме того, в целях защиты российских служб заказа от недобросовестной конкуренции со стороны иностранных служб заказа законопроектом предусматриваются условия, при которых служба заказа легкового такси вправе осуществлять свою деятельность на территории Российской Федерации только после согласования условий осуществления деятельности данной службой заказа легкового такси в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (части 6 - 9 статьи 14 законопроекта).

Статьей 15 законопроекта установлен разрешительный порядок предоставления правана осуществление деятельности службы заказа легкового такси и требования и основания для отказа в предоставлении такого права, статьей 16 законопроекта - перечень сведений из регионального реестра служб заказа легкового такси, статьями 17 и 18 законопроекта - порядок внесения изменений в реестр служб заказа легкового такси и основания для приостановления, возобновления и аннулирования права на осуществление деятельности службы заказа легкового такси.

Статьей 19 законопроекта установлены обязательные требования к деятельности служб заказа легкового такси, в том числе о запрете передавать заказ легкового такси юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, которые являются перевозчиками легковым такси, водителям легкового такси, имеющим трудовой договор с такими перевозчиками легковым такси, в случае нарушения обязательных требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункты 14 и 15 части 3 статьи 19 законопроекта), а также об обеспечении мониторинга за соблюдением установленных законодательством Российской Федерации норм времени управления легковым такси, времени рабочего времени и времени отдыха водителя легкового такси, посредством программно-аппаратных комплексов и программного обеспечения (пункт 17 части 3 статьи 19 законопроекта).

В целях исключения злоупотреблений со стороны служб заказа в отношении перевозчиков легковым такси статьей 20 законопроекта установлены существенные условия договора с перевозчиком легковым такси, согласно которому служба заказа легкового такси обязуется передавать заказы пассажиров перевозчику легковым такси.

Статьей 23 законопроекта предусмотрено, что тарифы на перевозку легковым такси, учитывающие время суток, дни недели, класс комфортности и другие особенности перевозки, разрабатываются перевозчиками легковых такси, если иное не предусмотрено договором со службой заказа легкового такси.

Вместе с тем из-за снижения службами заказа легковых такси тарифов на поездки такси и высокой комиссии, взимаемой ими, водители легковыми такси вынуждены существенно перерабатывать: по сведениям Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы, представленным 09.09.2021 на IX Международном Евразийском форуме такси, в 2021 г. в среднем рабочий день водителя легкового такси длится 11-12 часов (показатель не изменился по сравнению с 2018 г.). Такая ситуация крайне негативно влияет на безопасность дорожного движения, создает существенные риски возникновения дорожно-транспортных происшествий.

Учитывая, что подпунктом 12 части 2 статьи 263 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ответственность за организацию перевозок легковым такси в регионе возложена на органы власти субъекта Российской Федерации, частью 4 статьи 23 законопроекта предусматривается, что нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы,Санкт-Петербурга или Севастополя, или граничащего с ними субъекта Российской Федерации, с высшим исполнительным органом государственной власти которого заключено соглашение, предусмотренное частью 6 статьи 3 настоящего Федерального закона, может быть установлен минимальный размер тарифа на перевозку пассажиров и багажа легковым такси. Порядок расчета размера такого тарифа определяется нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации в соответствии с методическими рекомендациями, утвержденными нормативным правовым актом уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти.

Согласно статьям 25 и 26 законопроекта в целях совершенствования организации транспортного обслуживания населения, оптимизации нагрузки на улично-дорожную сеть законом субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга или Севастополя, или граничащего с ними субъекта Российской Федерации, с высшим исполнительным органом государственной власти которого заключено соглашение, предусмотренное частью 6 статьи 3 федерального закона, согласно статьи 25 законопроекта, исходя из численности населения субъекта Российской Федерации, уровня обеспеченности населения услугами транспорта общего пользования и развития улично-дорожной сети, может устанавливаться максимальное количество легковых такси, используемых перевозчиками легковыми такси на территории соответствующего субъекта Российской Федерации в соответствии с методикой, утвержденной нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, а также запрет на предложение услуги по перевозке легковым такси на территории аэропорта, железнодорожного вокзала и автовокзала, за исключением мест, оборудованных для предложения и(или) оформления таких услуг, а также особенности организации перевозок пассажиров и багажа легковым такси на территории аэропортов, железнодорожных вокзалов и автовокзалов.

Статьей 27 законопроекта органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделяются полномочиями по мерам государственной поддержки перевозчиков легковыми такси, в том числе в целях стимулирования использования в качестве легкового такси электромобилей, транспортных средств с двигателями, работающими на газомоторном топливе, перевозок пассажиров из числа инвалидов.

Вопросы ответственности перевозчиков легковыми такси, службы заказа легкового такси перед пассажиром за причиненный в процессе перевозки вред, если пассажир заключил договор фрахтования от своего имени со службой заказа или у перевозчика отсутствовало разрешение, урегулированы статьей 28 законопроекта.

В целях установления возможности реализации норм законопроекта в рамках федерального государственного контроля (надзора) на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве, федерального государственного контроля (надзора) в области безопасности дорожного движения (в случае если нарушение обязательных требований связано с совершением дорожно-транспортного происшествия, повлекшего причинение вреда жизни и (или) здоровью человека) и регионального государственного контроля (надзора) в сфере легкового такси, статьей 29 законопроекта проектируется предмет регионального государственного контроля (надзора) в сфере легкового такси.

Кроме того, вносятся изменения в Федеральный закон от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (статья 31 законопроекта) и Федеральный закон от 08.11.2007 N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" (статья 32 законопроекта).

Законопроектом установлено обязательное требование (пункт 3 части 1 статьи 9 законопроекта) к легковому такси о государственном регистрационном знаке, предусмотренном национальным стандартом для легкового такси в случаях и порядке, установленном Правительством Российской Федерации (т.е. о "желтом" государственном регистрационном знаке).

С учетом того, что зачастую решение о применении транспортного средства в качестве легкового такси принимается владельцем после его государственной регистрации, получение "желтых" номеров требует внесения изменений в регистрационные данные транспортного средства в целях последующего использования его в качестве легкового такси.

Статьей 30 законопроекта вносятся изменения в Федеральный закон от 03.08.2018 N 283-ФЗ "О государственной регистрации транспортных средств в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", устанавливающие, что основанием для постановки транспортного средства на государственный учет и внесения изменений в регистрационные данные транспортного средства в целях последующего использования его в качестве легкового такси является наличие записи о данном транспортном средстве в региональном реестре легковых такси.

Учитывая, что при разработке законопроекта выявлена необходимость внесения существенных изменений в статьи 9 и 91 Федерального закона N 69-ФЗ, которыми в настоящее время регулируется деятельность по допуску к осуществлению перевозок пассажиров и багажа легковыми такси и государственному контролю (надзору) за такими перевозками, в том числе изменения названия, предмета правового регулирования Федерального закона N 69-ФЗ, статьей 33 законопроекта статьи 9 и 91 Федерального закона N 69-ФЗ признаются утратившими силу.

Принимая во внимание требования Федерального закона от 31.07.2020 N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" к срокам вступления в силу нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, а также необходимое для издания подзаконных нормативных правовых актов время, предлагается установить отлагательный срок вступления в силу Федерального закона - 1 сентября 2022 года, кроме:

частей 1, 2 статьи 12, устанавливающих дополнительные по сравнению с действующим законодательством требования к водителям легкового такси;

частей 2 и 3 статьи 28 - об ответственности служб заказа легкового такси за вред, причиненный при перевозке легковым такси жизни, здоровью, имуществу пассажира;

пункта 2 части 2 статьи 29 -  об отнесении к предмету регионального государственного контроля (надзора) в сфере легкового такси соблюдения службами заказа легкового такси обязательных требований, установленных статьями 14 и 19 Федерального закона.

Учитывая, что реализация частей 1, 2 статьи 12 федерального закона, частей 2 и 3 статьи 28 и корректировка деятельности служб заказа для соблюдения обязательных требований, установленных статьями 14 и 19 федерального закона,потребует значимых финансовых и организационных ресурсов, данные положения закона вступают в силу с 1 марта 2023 года.

Принятие законопроекта не повлечет отрицательных социально-экономических, финансовых и иных последствий, в том числе для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности.

Напротив, конкретизация и законодательное закрепление обязательных требований к деятельности перевозчиков легковым такси, служб заказа легковым такси, а также допуск физических лиц - самозанятых к перевозкам легковыми такси позволит создать для граждан более благоприятные и безопасные условия пользования легковым такси, а также повысить эффективность работы субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности в этой сфере.

Предлагаемые законопроектом изменения не окажут отрицательного влияния на достижение целей государственных программ Российской Федерации.

4. Информация о наличии или отсутствии в проекте акта обязательных требований, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при рассмотрении дел об административных правонарушениях, или обязательных требований, соответствие которым проверяется при выдаче разрешений, лицензий, аттестатов аккредитации, иных документов, имеющих разрешительный характер, о соответствующем виде государственного контроля (надзора), виде разрешительной деятельности и предполагаемой ответственности за нарушение обязательных требований или последствиях их несоблюдения

В законопроекте содержатся обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора) при рассмотрении дел об административных правонарушениях, и обязательные требования, соответствие которым проверяется при выдаче разрешений, лицензий, иных документов, имеющих разрешительный характер.

Проверка соблюдения обязательных требований будет осуществляться в рамках регионального государственного контроля (надзора) в сфере легкового такси и федерального государственного контроля (надзора) в области безопасности дорожного движения (в случае если нарушение обязательных требований связано с совершением дорожно-транспортного происшествия, повлекшего причинение вреда жизни и (или) здоровью человека).

Ответственность за нарушение обязательных требований установлена (предполагается к установлению) в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (в частности, в статьях 11.141, 11.23, 11.24, 11.29, 12.5, 12.311), а также в законодательстве субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

5. Оценка соответствия проекта акта положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации

Законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

Социально-экономическими последствиями в результате реализации положений законопроекта является выполнение следующих задач скоординированной (согласованной) транспортной политики, предусмотренных Договором о Евразийском экономическом союзе от 29.05.2014:

создание общего рынка транспортных услуг;

повышение качества транспортных услуг;

обеспечение безопасности на транспорте;

формирование благоприятного инвестиционного климата.