Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу участия полиции в проверке организаций, осуществляющих образовательную деятельность и реализующих основные программы профессионального обучения водителей транспортных средств соответствующих категорий и подкатегорий" (от 22.11.2021 г.)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу участия полиции в проверке организаций, осуществляющих образовательную деятельность и реализующих основные программы профессионального обучения водителей транспортных средств соответствующих категорий и подкатегорий" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения МВД России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Разработчиком проведены публичные обсуждения текста проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) в период с 15 апреля по 14 мая 2021 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" regulation.gov.ru, ID проекта акта: 02/04/04/-21/00115130.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил проведения оценки регулирующего воздействия провело публичные консультации с представителями субъектов предпринимательской деятельности в срок с 12 по 16 июля 2021 года. В ходе публичных консультаций были получены отзывы от Всероссийского общества автомобилистов, НП "МААШ", Национального союза ассоциаций автошкол, Российского автотранспортного союза, представленные в приложении к настоящему заключению.

Проектом акта предлагается установить требование о наличии у организаций, осуществляющих образовательную деятельность и реализующих основные программы профессионального обучения водителей транспортных средств (далее - организации, осуществляющие образовательную деятельность, образовательные организации), заключения о соответствии установленным требованиям учебно-материальной базы, при этом Правительство Российской Федерации предлагается наделить полномочиями по утверждению таких требований.

1. Описание действующего регулирования в рассматриваемой сфере общественных отношений

В настоящее время требования к учебно-материальной базе образовательных организаций установлены приказом Минобрнауки России от 26 декабря 2013 г. N 1408 "Об утверждении примерных программ профессионального обучения водителей транспортных средств соответствующих категорий и подкатегорий".

В соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон об образовании) и Федеральным законом от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" образовательная деятельность подлежит лицензированию.

Положением о лицензировании образовательной деятельности, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2020 г. N 1490 (далее - Положение о лицензировании), предъявляются в том числе следующие требования к образовательным организациям:

- наличие на праве собственности или ином законном основании зданий, строений, сооружений, помещений, необходимых для осуществления образовательной деятельности по заявленным к лицензированию образовательным программам;

- наличие материально-технического обеспечения образовательной деятельности, оборудование помещений, необходимых для осуществления образовательной деятельности по заявленным к лицензированию образовательным программам,в соответствии с требованиями, предусмотренными пунктом 2 части 3, частью 10 статьи 11, частями 1 и 2 статьи 15 и пунктом 2 части 3 статьи 28 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации".

Указанные требования проверяются лицензирующим органом (органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие переданные полномочия Российской Федерации в сфере образования) в ходе федерального государственного контроля (надзора) в сфере образования.

Требования о подтверждении соответствия учебно-материальной базы организации установленным требованиям в Государственной инспекцией безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации (ГИБДД) фактически в настоящее время не установлено.

При этом пунктом 10 Положения о лицензировании установлено, что для получения лицензии соискатель лицензии представляет в лицензирующий орган в том числе реквизиты выданного в установленном порядке ГИБДД заключения о соответствии учебно-материальной базы установленным требованиям.

В соответствии с подпунктом "б" пункта 11 Положения о Государственной инспекцией безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 г. N 711, на ГИБДД возлагаются полномочия по выдаче заключений о соответствии установленным требованиям учебно-материальной базы организаций, осуществляющих образовательную деятельность, и соискателей лицензий на осуществление образовательной деятельности в порядке, определяемом Министерством внутренних дел Российской Федерации.

Согласно пункту 29 Порядка выдачи заключений о соответствии установленным требованиям учебно-материальной базы организаций, осуществляющих образовательную деятельность и реализующих основные программы профессионального обучения водителей транспортных средств соответствующих категорий и подкатегорий, и соискателей лицензий на осуществление образовательной деятельности по указанным программам, утвержденного приказом МВД России от 4 февраля 2019 г. N 50 (далее - Порядок), заключение выдается сроком на пять лет.

В соответствии с Порядком сотрудниками ГИБДД проводится проверка соответствия организационно-педагогических, кадровых, информационно-методических и материально-технических условий реализации программ профессионального обучения требованиям примерных программ, что фактически дублирует предмет лицензионного контроля.

Таким образом, в настоящее время материально-техническое обеспечение образовательной деятельности образовательных организаций проверяется в рамках государственного контроля (надзора) образовательной деятельности органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также ГИБДД при выдаче заключения о соответствии учебно-материальной базы организации установленным требованиям раз в пять лет.

2. Риски и возможные последствия от введения предлагаемого регулирования

2.1. Статьей 2 проекта акта предлагается предоставить полиции право участвовать в проверке организаций, осуществляющих образовательную деятельность и реализующих основные программы профессионального обучения водителей транспортных средств соответствующих категорий и подкатегорий, в части соответствия учебно-материальной базы установленным требованиям в порядке, предусмотренном законодательством о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле.

Таким образом, предлагаемое проектом акта регулирование сохранит действующее дублирование контрольных мероприятий двумя контролирующими органами.

Минэкономразвития России неоднократно высказывало позицию об избыточности установления требования о получении заключения о соответствии установленным требованиям учебно-материальной базы организаций, осуществляющих образовательную деятельность, поскольку оно ведет к такому дублированию.

Необходимо отметить, что Закон об образовании предусматривает ряд особенностей в части предъявления требований к организациям, осуществляющим образовательную деятельность по образовательным программам определенных направлений, например, в области подготовки специалистов авиационного персонала гражданской авиации, членов экипажей судов в соответствии с международными требованиями, а также в области подготовки работников железнодорожного транспорта, непосредственно связанных с движением поездов и маневровой работой. Так, указанные организации должны иметь учебно-тренажерную базу, в том числе транспортные средства и тренажеры, требования к которым предусмотрены соответствующими федеральными государственными образовательными стандартами, типовыми основными программами профессионального обучения или типовыми дополнительными профессиональными программами.

При этом соответствие таких организаций установленным требованиям в части учебно-тренажерной базы в соответствии с Положением о лицензировании проверяется органами государственного контроля в сфере образования без привлечения каких-либо иных органов исполнительной власти.

Кроме того, согласно части 1 статьи 3 Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 248-ФЗ) нормативно-правовое регулирование отношений, возникающих в связи с организацией и осуществлением государственного контроля (надзора), муниципального контроля, осуществляется указанным федеральным законом, а в случаях и пределах, установленных указанным федеральным законом, также другими федеральными законами, актами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

В соответствии с частью 2 статьи 93 Закона об образовании федеральный государственный контроль (надзор) в сфере образования осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные Российской Федерацией полномочия по федеральному государственному контролю (надзору) в сфере образования.

Наделение ГИБДД полномочиями по проведению контроля (надзора) в сфере образования Законом об образовании не предусмотрено.

Таким образом, проект акта также противоречит Федеральному закону N 248-ФЗ.

Следует также отметить, что утверждение новых требований к учебно-материальной базе организаций, осуществляющих образовательную деятельность, может привести к дополнительным издержкам образовательных организаций на приведение учебно-материальной базы в соответствие новым требованиям.

Принимая во внимание то, что действующим законодательством предусмотрен единый порядок лицензирования образовательных организаций разработчику предлагается проработать вопрос исключения процедуры выдачи заключения о соответствии учебно-материальной базы образовательных организаций установленным требованиям из процедуры лицензирования.

2.2. Как указано разработчиком в пункте 1.4 сводного отчета, проблема,на решение которой направлено регулирование, заключается в том, что МВД России не наделено полномочиями по дальнейшему контролю за соблюдением образовательными организациями в процессе обучения соответствия учебно-материальной базы установленным требованиям, что создает предпосылки к нарушениям со стороны автошкол и негативно влияет на качество подготовки будущих водителей.

В этой связи в качестве альтернативного способа решения указанной проблемы может быть предложено наделение МВД России полномочием по лицензированию образовательных организаций, реализующих основные программы профессионального обучения водителей транспортных средств, в рамках существующего лицензируемого вида деятельности (лицензирование образовательной деятельности).

Указанное предложение также обсуждалось на совещании, состоявшемся 13 октября 2021 г. в Аппарате Правительства Российской Федерации.

Реализация указанного подхода будет способствовать снижению административной нагрузки на образовательные организации, а также приведению процесса лицензирования указанных организаций в соответствие принципам и задачам лицензирования отдельных видов деятельности в Российской Федерации.

Практическая реализация передачи в сферу ведения МВД России лицензирования образовательных организаций потребует исключения из полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданного им полномочия по лицензированию деятельности образовательных организаций, реализующих основные программы профессионального обучения водителей транспортных средств. В частности, отдельной проработки требует вопрос, к предмету какого вида контроля (надзора) может быть отнесена осуществляемая МВД России оценка соблюдения образовательными организациями лицензионных требований (федерального государственного контроля (надзора) в сфере образования или федерального государственного контроля (надзора) в области безопасности дорожного движения).

Кроме того, в случае передачи полномочий по лицензированию указанных образовательных организаций МВД России потребуется проработка лицензионных требований к ним и определение модели осуществления МВД России контроля за их соблюдением. Так, при определении единого лицензирующего органа выдача отдельного заключения о соответствии установленным требованиям учебно-материальной базы утратит свою актуальность.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России может быть сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования.

По итогам оценки регулирующего воздействия может быть сделан вывод о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 5 л. в 1 экз.

Приложение
к заключению об оценке регулирующего воздействия на проект федерального закона
"О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации
по вопросу участия полиции в проверке организаций, осуществляющих
образовательную деятельность и реализующих основные программы профессионального
обучения водителей транспортных средств соответствующих категорий и подкатегорий"

СВОДКА ЗАМЕЧАНИЙ И ПРЕДЛОЖЕНИЙ, поступивших по результатам публичных консультаций, проведенных в рамках подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 правил проведения оценки регулирующего воздействия провело публичные консультации по проекту акта с представителями субъектов предпринимательской деятельности с 12 по 16 июля 2021 года.

В ходе публичных консультаций были получены отзывы от Всероссийского общества автомобилистов, НП "МААШ", Национального союза ассоциаций автошкол, Российского автотранспортного союза.

Результаты проведения публичных консультаций обобщены в сводной таблице результатов проведения публичных консультаций по проекту акта.

Сводная таблица результатов проведения публичных консультаций по проекту федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу участия полиции в проверке организаций, осуществляющих образовательную деятельность и реализующих основные программы профессионального обучения водителей транспортных средств соответствующих категорий и подкатегорий" (далее - проект акта, законопроект)

N п/п	Структурная единица проекта акта/отчета	Замечания и (или) предложения
Всероссийское общество автомобилистов
1	По статье 1 проекта акта	В Статье 1 проекта акта абзац 4 "о порядке выдачи заключений" исключить; абзац 5 "о требованиях к учебно-материальной базе" изложить в следующей редакции: "Требования к учебно-материальной базе организаций, осуществляющих образовательную деятельность, подлежащие проверке при выдаче или прекращении действия заключения, порядок выдачи и прекращения действия заключений устанавливаются Правительством Российской Федерации.".
НП "МААШ"
2	По проекту акта в целом	К проверкам образовательных организаций относятся государственный контроль (надзор) в сфере образования и лицензионный контроль. Предлагаемое разработчиком введение новой нормы по участию сотрудников полиции в проверках организаций, осуществляющих образовательную деятельность и реализующих основные программы профессионального обучения водителей транспортных средств соответствующих категорий и подкатегорий противоречит: пункту 1 статьи 93 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации": "Государственный контроль (надзор) в сфере образования включает в себя федеральный государственный контроль качества образования и федеральный государственный надзор в сфере образования, осуществляемые уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные Российской Федерацией полномочия по государственному контролю (надзору) в сфере образования (далее - органы по контролю и надзору в сфере образования)"; пункту 1 статьи 12 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности": лицензионный контроль проводится лицензирующим органом в целях проверки полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных соискателем лицензии заявлении и документах, возможности выполнения им лицензионных требований и условий, а также проверки сведений о лицензиате и соблюдения им лицензионных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности; пункту 1 Административного регламента осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в сфере образования, федерального государственного надзора в сфере образования. Утвержденного приказом Рособрнадзора от 30 июня 2020 г. N 710: "Наименование органа, осуществляющего государственный контроль (надзор)- органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие переданные полномочия Российской Федерации в сфере образования (далее - уполномоченные органы)". Полиция не относится ни к лицензирующим органам, ни к органам по контролю и надзору в сфере образования. Требования к материально-технической базе автошкол не могут быть утверждены, как предлагает разработчик законопроекта, постановлением Правительства Российской Федерации N 1097, поскольку оно регулирует вопросы допуска к управлению транспортными средствами. А образовательный процесс профессионального обучения водителей транспортных средств и требования к его реализации не относятся к вопросам допуска к управлению транспортным средствами. Данные вопросы отрегулированы законодательством в сфере образования. Введение каких-либо новых требований, устанавливаемых в соответствии с законопроектом Правительством Российской Федерации, вызовет необходимость приобретения нового оборудования и получения новых заключений о соответствии учебно-материальной базы установленным требованиям всеми без исключения автошколами. Это вызовет дополнительные необоснованные расходы 6600 образовательных организаций, ресурсы которых на сегодняшний день истощены как карантинными мероприятиями, так и постоянно меняющимися требованиями в сфере приема экзаменов на право управления транспортными средствами. Привлечение сотрудников полиции к проверкам образовательных организаций так же повлечет дополнительные затраты бюджета Российской Федерации. Таким образом, представленный законопроект противоречит действующему законодательству и вводит избыточные, необоснованные обязанности для автошкол, а так же расходы образовательных организаций и бюджета.
Национальный союз ассоциаций автошкол
3	По проекту акта в целом	Образовательная организация согласно ФЗ-273 "Об образовании в РФ" должна иметь один обязательный документ: лицензию, дающий ей право осуществлять образовательную деятельность. Предложение о наличии еще одного обязательного разрешительного документа ставит автошколы в какое-то особенное положение, противоречит ФЗ "Об образовании", и вообще принципу законодательства. Если данное изменение закона будет принято получится, что при наличии лицензии и при отсутствии заключения ГИБДД автошкола не будет иметь право вести деятельность. В тоже время, ведение образовательной деятельности, а также требования к учебно-материальной базе относится к компетенции органов образования и регулируется действующим Федеральным законом от 29.12.2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации". Принятие еще одного Федерального закона, охватывающим некоторые права и обязанности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, предусмотренных действующим законодательством, является избыточным. При этом государственный контроль (надзор), муниципальный контроль в Российской Федерации с 01.07.2021 г. осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации". Статьей 34 данного Федерального закона предусмотрено, что в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля контрольные (надзорные) органы в случае необходимости могут привлекать для совершения отдельных контрольных (надзорных) действий специалистов, обладающих специальными знаниями и навыками, необходимыми для оказания содействия контрольным (надзорным) органам, в том числе при применении технических средств. То есть, возможность участия сотрудников полиции в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля уже предусмотрена действующим законодательством, в том числе и с оформлением соответствующего заключения. Наличие заключения ГИБДД предусмотрено в качестве лицензионного требования к соискателю лицензии Постановлением Правительства Российской Федерации N 1490 "О лицензировании образовательной деятельности". Внесение этого требования в федеральный закон считаем излишним и противоречащим федеральному законодательству. Кроме того, постановлением Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2020 г. N 1490 "О лицензировании образовательной деятельности" предусмотрено как для соискателя лицензии, так и для лицензиата: "наличие материально-технического обеспечения образовательной деятельности, оборудование помещений, необходимых для осуществления образовательной деятельности по заявленным к лицензированию и реализуемым образовательным программам, в соответствии с требованиями, предусмотренными пунктом 2 части 3, частью 10 статьи 11, частями 1 и 2 статьи 15 и пунктом 2 части 3 статьи 28 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации". Таким образом указанные требования при выдаче заключения ГИБДД могут ограничивать деятельность образовательных организаций по подготовке водителей в части использования различных форм и методов обучения. И в частности реализацию, например, части теоретического курса с помощью дистанционных технологий, что и происходит сейчас в большинстве регионов России. Существует уже постановление Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2013 г. N 980 "Об утверждении Правил разработки примерных программ профессионального обучения водителей транспортных средств соответствующих категорий и подкатегорий", в котором как раз и установлен порядок разработки таких требований в составе примерных программ, а именно: д) условия (организационно-педагогические, кадровые, информационно-методические, материально-технические) реализации примерной программы; ж) учебно-методические материалы, обеспечивающие реализацию примерной программы. Деятельность ГИБДД по дополнительному участию в контроле за образовательными организациями повлечет за собой дополнительные обязанности сотрудников и отвлечение их от своей непосредственной деятельности, что, при регулярном сокращении их штатной численности, приведёт к невозможности нормально и своевременно исполнять свои обязанности. Что и происходит в настоящее время, когда заключения о соответствии автошкол выдаются через 2-3 месяца, а не в течении 15 рабочих дней. Естественно, что введение дополнительных полномочий государственных служащих потребует дополнительных расходов бюджетных средств. Проверки длятся как минимум 10 дней, командировка сотрудника ГИБДД будет в течение этого времени оплачиваться из бюджета. Согласно внутриведомственным документам экзаменационные подразделения ГИБДД ведут наблюдательное дело по каждой автошколе, информацию из которого при необходимости могут предоставить Рособрнадзору при проведении проверок, включая акты обследования учебно-материальной базы автошколы. Экзаменационное подразделение ежегодно сверяют численность выпускников каждой автошколы с расчетным предельным контингентом согласно выданному Заключению. Таким образом есть все необходимые инструменты для контроля за деятельностью автошкол. Введение дополнительных рычагов приведут к тому, что автошколы окажутся "под прессом" административного контроля со стороны сразу нескольких ведомств, а учитывая, что полномочия по допуску к управлению т.с. и проведению соответствующих экзаменов у кандидатов в водители - выпускников образовательных организаций, также находятся в сфере деятельности МВД, то многократно возрастет зависимость автошкол от органов МВД, усилится вероятность коррупционной составляющей при проведении экзаменов, а качество и объективность проведения экзаменов неизбежно существенно снизится. Если ведомство или ФОИВ вовлечен в оценку результатов деятельности таких организаций как автошколы, то передавать полный контроль и за самой деятельностью считаю стратегической ошибкой