Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О предоставлении убежища на территории Российской Федерации" (подготовлен МВД России 25.01.2022)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О предоставлении убежища на территории Российской Федерации"
(подготовлен МВД России 25.01.2022 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект федерального закона "О предоставлении убежища на территории Российской Федерации" (далее - законопроект), регулирующий порядок предоставления убежища в Российской Федерации, разработан в соответствии с пунктом 33 плана мероприятий по реализации в 2020 - 2022 годах Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 - 2025 годы, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2019 г. N 265-р.

Всеобщей декларацией прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., провозглашено право каждого искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем.

Справочно. Согласно миграционной статистике за 6 месяцев 2021 года в территориальные органы МВД России по вопросу предоставления убежища на территории Российской Федерации обратилось 2 814 (АППГ - 3 860; -27,1%) иностранных граждан и лиц без гражданства (далее - иностранные граждане) (около 60 стран), из них:

с заявлением о предоставлении временного убежища - 2 743 (АППГ - 3 747; -26,8%) чел.; с ходатайством о признании беженцем - 71 (АППГ - 113; -37,2%) чел.

По состоянию на 1 июля 2021 года на учете лиц, которым предоставлено временное убежище на территории Российской Федерации, состояло 14 637 (АППГ - 28 451; -48,6%) иностранных граждан; на учете лиц, признанных беженцами, - 426 (АППГ - 458; -7,0%) чел.

Так, за убежищем (с ходатайствами о признании беженцами и заявлениями о предоставлении временного убежища) обращаются иностранные граждане из почти 60 стран, основными странами исхода, с территории которых прибывает наибольшее число иностранных граждан, ищущих убежище на территории Российской Федерации, по-прежнему остаются Украина - 2 288 (АППГ - 2 260; +1,2%) чел., Афганистан - 125 (АППГ - 332; -62,3%) чел. и Сирия - 97 (АППГ - 88; +10,2%) чел. Следует отметить, что наиболее привлекательными субъектами Российской Федерации по-прежнему остаются Центральный федеральный округ Российской Федерации (г. Москва, Воронежская, Калужская и Московская области), Северо-Западный округ Российской Федерации (г. Санкт-Петербург и Ленинградская область) и Южный Федеральный округ Российской Федерации (Краснодарский край).

Законопроект направлен на совершенствование системы предоставления убежища в целях обеспечения выполнения Российской Федерацией международных обязательств по отношению к лицам, ищущим защиту на ее территории.

За двадцативосьмилетний период в рамках модернизации процедуры предоставления убежища Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. N 4528-I "О беженцах" (далее - Федеральный закон о беженцах) неоднократно обновлялся путем внесения отдельных изменений, что давало возможность решать отдельные конкретные вопросы. Однако пробелы в правовом регулировании правоотношений с лицами, ищущими убежище на территории Российской Федерации, по-прежнему сохраняются.

Кроме того, принимая во внимание концептуально иной подход к механизмам регулирования миграционной сферы в соответствии с перечнем поручений Президента Российской Федерации от 6 марта 2020 г. N Пр-469 относительно совершенствования институтов постоянного проживания и гражданства Российской Федерации, создания унифицированного миграционного режима для долгосрочного пребывания на территории Российской Федерации, имеется необходимость систематизации и модернизации законодательства в области предоставления убежища на территории Российской Федерации, в том числе с учетом накопившихся проблем правоприменения.

Совершенствование института убежища возможно путем принятия нового единого законодательного акта, который комплексно урегулировал бы отношения в сфере предоставления убежища, исходя из приоритета конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Подготовленный законопроект отражает накопленный опыт правового регулирования вопросов предоставления отдельных видов убежища на территории Российской Федерации, а также решит проблемы в системе предоставления убежища, в том числе связанные с пресечением злоупотребления иностранными гражданами правом обращения за предоставлением убежища на территории Российской Федерации.

Законопроект разработан с учетом положений Конвенции о статусе беженцев от 28 июля 1951 года (далее - Конвенция 1951 года) и Протокола, касающегося статуса беженцев от 31 января 1967 года, участником которой является Российская Федерация, а также анализа законодательства о лицах, ищущих убежище, ряда зарубежных стран, имеющих многолетний опыт работы по реализации Конвенции 1951 года.

Так, определение правового статуса беженца, закрепленное в законопроекте, корреспондирует критериям понятия "беженец" Конвенции 1951 года и удовлетворяет следующим условиям:

наличие у лица обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений в стране своей гражданской принадлежности;

отсутствие возможности пользоваться защитой страны своей гражданской принадлежности или желания пользоваться такой защитой вследствие указанных ранее опасений;

отсутствие возможности или желания, в случае, если лицо не имеет определенного гражданства и находится вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, вернуться в нее вследствие таких опасений.

В настоящее время в положениях Федерального закона о беженцах не конкретизированы основания для принятия решений об отказе в признании беженцем и предоставлении временного убежища, при этом предусмотрены основания для отказа лицу в рассмотрении ходатайства по существу, а также утраты лицом статуса беженца и лишения лица статуса беженца.

В законопроекте данный правой пробел устранен путем закрепления оснований для отказа в предоставлении статуса беженца или предоставления временного убежища в соответствии с Конвенцией 1951 года. При этом спроектирована норма в части необоснованности заявления, а также злоупотребления правом на убежище при наличии возможности альтернативного урегулирования правового положения на территории Российской Федерации с учетом целей нахождения на территории Российской Федерации согласно российскому миграционному законодательству.

Кроме того, предусмотрены положения, согласно которым убежище не предоставляется лицам, пребывание которых на территории Российской Федерации угрожает национальной безопасности Российской Федерации, или лицам, имеющим непогашенную судимость за совершение на территории Российской Федерации особо тяжкого преступления и представляющих угрозу общественной безопасности страны. При этом гарантии невысылки также распространяются на иностранных граждан, ищущих или получивших убежище либо лишенных убежища, в силу конвенционного права (статьи 32 и 33 Конвенции 1951 года) и закреплены в основном законодательном акте в сфере миграции.

Понятийный аппарат также претерпел обновления за счет дефиниций, введенных в законопроект в целях единообразного толкования его норм, например, определены понятия "лицо, ходатайствующее о предоставлении убежища" с учетом обращения с заявлением в установленном порядке; "лицо, утратившее убежище", объединившее понятия утраты и лишения убежища; "третье безопасное государство".

Важной новацией в законопроекте является определение видов убежища, предоставляемых на территории Российской Федерации, их критериев для предоставления статуса беженца, временного или политического убежища, либо временной защиты, которые определены в соответствии с общепризнанными нормами международного права, и, в частности, соответствуют положениям Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года, Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 года, Конвенции против пыток и других жестоких и бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 года.

В целях недопущения высылки за пределы территории Российской Федерации, или реадмиссии лиц, в отношении которых имеются серьезные основания полагать, что в запрашивающем государстве они могут быть подвергнуты пыткам и бесчеловечному либо унижающему человеческое достоинство обращению, законопроектом предусмотрено право на получение временного убежища.

В действующем Федеральном законе о беженцах предусмотрена возможность временно пребывать на территории Российской Федерации при условии получения лицом из гуманных побуждений временного убежища. Однако до настоящего времени законодательно не закреплен перечень таких гуманных оснований для пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан, что вызывает правовую неопределенность.

Данный правовой пробел устранен путем закрепления критериев получения лицом временного убежища на территории Российской Федерации.

Также нововведением является установление на уровне федерального закона такого вида убежища как политическое убежище (предоставляется Российской Федерацией лицу, ищущему защиту от преследования в стране гражданской принадлежности за общественно-политическую деятельность (убеждения) с учетом полномочий Президента Российской Федерации, закрепленных Конституцией Российской Федерации).

Президент Российской Федерации как глава государства является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина и согласно пункту "а" статьи 89 Конституции Российской Федерации наделен полномочиями по решению вопросов предоставления политического убежища, что в свою очередь определено порядком, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 1997 г. N 746 "Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища". Положения законопроекта будут распространяться на соответствующие правоотношения в части, не урегулированной названным порядком.

Учитывая накопленный опыт приема граждан Украины, прибывавших на территорию Российской Федерации в 2014 году в экстренном массовом порядке, в законопроекте также предусмотрены положения, направленные на регулирование массового исхода иностранных граждан в случае внутриполитического конфликта в стране их гражданской принадлежности (обычного места жительства).

Справочно. Российская Федерация столкнулась с экстренным массовым прибытием иностранных граждан с территории сопредельного государства, в связи с чем возникла необходимость принятия ряда неотложных мер (распределение и перевозка вынужденных мигрантов по субъектам Российской Федерации, их социально-бытовое обустройство, оказание адресной помощи отдельным категориям лиц). В целях урегулирования правового положения указанной категории граждан Правительством Российской Федерации в 2014 - 2016 годах принято более 50 нормативных правовых актов, устанавливающих порядок организации размещения и жизнеобеспечения на территории России граждан Украины, в частности, по вопросам: распределения по субъектам Российской Федерации и оказания содействия в обеспечении проезда и провоза багажа к месту пребывания на территории Российской Федерации; размещения и содержания в пунктах временного размещения; оказания адресной финансовой помощи проживающим в жилых помещениях граждан Российской Федерации гражданам Украины, признанным беженцами или получившим временное убежище на территории Российской Федерации; оказания медицинской помощи.

Кроме того, значительно упрощен порядок и сокращены сроки предоставления временного убежища на территории Российской Федерации для указанной категории граждан.

В целях своевременного реагирования на подобные ситуации вводится новый институт - "временная защита" как один из видов убежища, под которым понимается экстренное предварительное средство обеспечения безопасности иностранных граждан, массово прибывших на территорию России. Порядок предоставления и прекращения временной защиты, а также источники и порядок финансирования расходов, связанных с предоставлением временной защиты, уполномочено будет определять Правительство Российской Федерации аналогично действующим положениям Федерального закона о беженцах. Кроме того, законопроект сохраняет за лицами, получившими временную защиту, право на получение ими иного вида убежища в установленном порядке.

Особое место в законопроекте отводится соблюдению конфиденциальности сведений о соискателях убежища и лицах, получивших убежище на территории Российской Федерации. Соблюдая конвенционный критерий определения убежища, законопроект содержит запрет на предоставление кому бы то ни было информации в отношении указанных лиц без их письменного согласия, за исключением органов государственной власти Российской Федерации, использование информации которыми необходимо для исполнения своих полномочий, либо органов государственной власти третьего безопасного государства, на территорию которого они добровольно выехали.

Значительные изменения претерпела как процедура обращения за убежищем, так и процедура предоставления убежища. Новелла заключается в необходимости подачи одного заявления о предоставлении убежища на территории Российской Федерации. В рамках единой процедуры рассмотрения такого заявления, как правило, будет решаться вопрос о предоставлении заявителю статуса беженца либо о предоставлении ему временного убежища, что позволит значительно сократить срок определения правового положения иностранного гражданина, обратившегося за защитой, в целом более чем на три месяца.

Справочно. Согласно положениям Федерального закона о беженцах в настоящее время предусмотрены подача ходатайства о предоставлении статуса беженца и/или заявления о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации и принятие соответствующих решений по ним, что не исключает права подавать как ходатайство, так и заявление поочередно или одновременно. При этом нет ограничений на количество подаваемых ходатайств/заявлений.

Предоставление статуса беженца или временного убежища на территории Российской Федерации является исчерпывающим средством обеспечения личной безопасности лица, ищущего убежище. С этой точки зрения видится логичной недопустимость предоставления одного вида убежища с целью дальнейшего получения другого.

Кроме того, законопроектом не предусматривается право обращения с заявлением о предоставлении убежища для лиц, находящихся вне пределов территории Российской Федерации, поскольку если заявитель не находится под юрисдикцией Российской Федерации, осуществить проверку обоснованности его обращения за убежищем, а также предоставить ему надежную международную защиту на территории третьего государства в полной мере не представляется возможным.

Справочно. Названное нововведение подтверждается не востребованностью соответствующей нормы Федерального закона о беженцах. Согласно информационным данным за период с 2019 по 2021 годы в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации вне государства своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства) с ходатайствами о признании беженцем на территории Российской Федерации обратилось два иностранных гражданина (2021 год), по которым приняты решении об отказе в предоставлении соответствующего статуса.

Впервые предлагается законодательно закрепить полномочия федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел относительно механизма продления убежища, а именно, в части переучета статуса беженца и продления временного убежища, что в дальнейшем позволит подтвердить наличие обстоятельств для предоставления (продления) убежища либо будет являться основанием для его утраты/лишения.

Также при работе над законопроектом принято во внимание, что в заключительном акте Конференции, на которой была принята Конвенция 1951 г., правительствам было рекомендовано принять необходимые меры к защите семьи беженцев в целях обеспечения ее единства, в частности в тех случаях, когда глава семьи удовлетворяет условиям, требуемым для въезда в ту или иную страну. Одновременно, в соответствии с положением Руководства по процедурам и критериям определения статуса беженцев (к Конвенции 1951 г.) 1992 г., если глава семьи отвечает критериям, установленным в определении статуса беженца, члены семьи, находящиеся на его попечении, также получают статус беженцев согласно принципу единства семьи.

Также в законопроекте спроектирована соответствующая норма, дающая право члену семьи лица, получившему убежище на территории Российской Федерации, прибывшему отдельно, подавать заявление и получить убежище по одному месту пребывания. В отношении прибывших на территорию Российской Федерации членов одной семьи одновременно решение принимается с учетом сохранения целостности семьи как в отношении несовершеннолетних, так и лиц, старше восемнадцатилетнего возраста.

Правовые гарантии для лиц, ходатайствующих или получивших убежище на территории Российской Федерации, в законопроекте соответствуют действующим правам и обязанностям, предусмотренным российским законодательством в отношении указанной категории иностранных граждан.

Вместе с тем предусмотрен ряд преференций, например, оказание содействия в медицинской помощи, в устройстве детей в образовательные организации (дошкольные, общеобразовательные, профессиональные, организации высшего образования), а также возможность проживания (получения питания и пользование коммунальными услугами) в центрах временного размещения, созданных для целей временного проживания иностранных граждан указанной категории.

Для лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, предусмотрена обязанность прохождения процедуры дактилоскопирования и фотографирования, а также прохождения обязательного медицинского освидетельствования в установленном объеме. В сравнении с общими требованиями для нахождения на территории Российской Федерации иностранных граждан, а также учитывая гуманитарное назначение института убежища, принятие решения о предоставлении убежища не ставится в зависимость от наличия или отсутствия у заявителей заболеваний, а является лишь мерой, направленной на улучшение санитарно-эпидемиологической обстановки в стране.

К ранее сказанному следует отметить, что ряд вопросов, связанных с правилами въезда и пребывания (проживания) на территории Российской Федерации иностранных граждан, в том числе относительно оснований и порядка въезда и нахождения на территории Российской Федерации, их высылки или реадмиссии, контролируемого пребывания для лиц, незаконно находящихся на территории Российской Федерации, помещение и содержание их в специальных учреждениях системы МВД России урегулированы положениями Федерального закона от 00 месяца 0000 года N 0-ФЗ "Об условиях въезда (выезда) и пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства" и распространяются с изъятиями на лиц, ходатайствующих или получивших, утративших убежище.

Соответствующие отсылочные нормы включены в законопроект.

По вопросам документирования лиц, ходатайствующих или получивших убежище на территории Российской Федерации, положения законопроекта корреспондируют положениям законодательного акта в сфере миграции в части оформления единого документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина на территории Российской Федерации, с электронным носителем информации и фиксации на ее электронном носителе сведений о предоставлении либо утрате убежища, что значительно сокращает процедуры оформления документов для соискателей и лиц, получившего убежище, который в том числе подтверждает право долгосрочного пребывания или постоянного проживания на основании одного из видов убежища.

При этом сохранено право для лиц, получивших статус беженца, на оформление проездного документа беженца, позволяющего выезжать за пределы территории Российской Федерации и въезжать на ее территорию.

Закрепляется ряд новых инструментов, направленных на соблюдение порядка обращения за убежищем и пресечение злоупотребления иностранными гражданами, прибывающими на территорию Российской Федерации, правом искать убежище, в частности, подача необоснованного заявления о предоставлении убежища; недостоверность сведений, в том числе, относительно обстоятельств прибытия и в отношении своей личности; наличие заявления, по которому не принято решение или при наличии вступившего в законную силу судебного решения в части отказа в предоставлении убежища на территории Российской Федерации. В этой связи стоит также упомянуть о праве обращения за убежищем для лиц, находящихся в специальных учреждениях системы МВД России и ФСИН России, решения по которым предложено выносить в сокращенные сроки. Устраняя пробел правового регулирования в данной сфере правоотношений, предусматривается закрепление полномочий МВД России на разработку и издание соответствующих нормативных правовых актов, регулирующих порядок межведомственного взаимодействия как с ФСБ России, так и с ФСИН России в отношении лиц, обратившихся за убежищем и нарушивших правила пересечения Государственной границы Российской Федерации или режим пребывания (проживания) на ее территории.

Принятие нового закона в области убежища будет способствовать снижению барьеров в части количества административных процедур для лиц, ищущих защиту на территории Российской Федерации, а также исключению возможности легализации на ее территории иностранных граждан, заявленные цели пребывания которых иные, чем получение убежища на территории Российской Федерации.

Принятие законопроекта потребует внесения изменений в ряд федеральных законов, а также подзаконных актов, в предмет регулирования которых входят вопросы предоставления убежища на территории Российской Федерации, в связи с чем подготовлены в его реализацию соответствующие нормативные правовые акты Российской Федерации.

В проекте федерального закона отсутствуют обязательные требования, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы, о соответствующем виде государственного контроля (надзора), виде разрешительной деятельности и предполагаемой ответственности за нарушение обязательных требований или последствиях их несоблюдения.

Проект федерального закона не повлияет на достижение целей государственных программ Российской Федерации, а также не будет иметь социально-экономических и финансовых последствий, в том числе для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности.

Законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

В связи с тем, что представленный законопроект значительно упрощает порядок предоставления убежища, и не вводит новых положений, реализация которых могла бы привести к новым финансовым затратам со стороны федерального бюджета, его реализация будет осуществляться в рамках действующих финансовых обязательств за счет и в пределах бюджетных средств соответствующей бюджетной системы Российской Федерации.

При этом ряд новелл, вводимых законопроектом, в том числе за счет совмещения процедур предоставления статуса беженца и предоставления временного убежища, сокращения сроков рассмотрения очевидно необоснованных заявлений о предоставлении убежища, а также исключения возможности обращения с заявлениями о предоставлении убежища иностранных граждан, находящихся за пределами территории Российской Федерации, позволит сократить как нагрузку на органы государственной власти так и в дальнейшем расходы, в том числе на документирование указанной категории граждан (в части отказа от бланочной продукции) в рамках совершенствования законодательства в сфере миграции.

Законопроектом исключена крайне затратная норма, содержащаяся в действующей редакции Федерального закона о беженцах, касающаяся предоставления беженцам жилых помещений из фонда жилья для временного поселения лиц, признанных беженцами. Создание и эксплуатация подобного специального фонда требуют больших расходов.

Вместо создания фонда жилья для этой категории иностранных граждан законопроектом предусматривается, что в качестве таких жилых помещений для них будут служить жилые помещения в центрах временного размещения, которыми располагает Министерство внутренних дел Российской Федерации. При этом лица, ищущие убежище и не имеющие законных оснований для нахождения на территории Российской Федерации, будут временно размещаться в специальном учреждении, предусмотренном Федеральным законом от 00 месяца 0000 года N 0-ФЗ "Об условиях въезда (выезда) и пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства".

Таким образом, принятие указанного проекта федерального закона не повлечет дополнительных расходов федерального бюджета.

Предусмотренный законопроектом срок вступления его в силу (по истечении ста восьмидесяти дней после дня его официального опубликования) обусловлен необходимостью подготовки и принятия ряда подзаконных нормативных правовых актов.