Заключение на проект федерального закона N 118175-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с наделением Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростехнологии" дополнительными полномочиями и формированием ее имущества" (не действует)

Заключение Комитета по собственности Государственной Думы Федерального Собрания РФ пятого созыва от 22 января 2009 г. N 3.9-36/3.2
по проекту федерального закона N 118175-5 "Об особенностях передачи имущественного взноса Российской Федерации Государственной корпорации "Ростехнологии" и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О Государственной корпорации "Ростехнологии" (внесен депутатами Государственной Думы В.В. Володиным, В.А. Пехтиным, А.Н. Чилингаровым, В.С. Тимченко и др.)

Комитет Государственной Думы по собственности рассмотрел проект федерального закона N 118175-5 Об особенностях передачи имущественного взноса Российской Федерации Государственной корпорации "Ростехнологии" и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О Государственной корпорации "Ростехнологии" и отмечает следующее.

В соответствии с Федеральным законом "О Государственной корпорации "Ростехнология" Российская Федерации в качестве имущественного взноса передает в собственность Государственной корпорации "Ростехнология" (далее - Корпорации) находящиеся в федеральной собственности объекты недвижимого имущества, включая имущественные комплексы государственных унитарных предприятий, акции акционерных обществ, земельные участки.

Законопроектом предлагается осуществлять преобразование указанных государственных унитарных предприятий в открытые акционерные общества, 100% акций которых находится в федеральной собственности и передается в собственность Корпорации, в ускоренном порядке без учета требований, установленных Федеральным законом "О приватизации государственного и муниципального имущества". В частности, предлагается установить следующие особенности упомянутой процедуры:

1) приватизируемое имущество, в том числе акции организаций, передаваемые в качестве имущественного взноса, включается в передаточные акты независимо от учета данного имущества в реестре федерального имущества;

2) имущество, принадлежащее федеральным государственным унитарным предприятиям (при передаче его в собственность открытых акционерных обществ, создаваемых путем преобразования федеральных государственных унитарных предприятий, 100 процентов акций которых передается в качестве имущественного взноса) и находящееся за пределами территории Российской Федерации (в том числе недвижимое имущество, доли, паи в иностранных юридических лицах, денежные средства в иностранных кредитных организациях, ценные бумаги, являющиеся таковыми в соответствии с законодательством Российской Федерации или законодательством иностранного государства, иное имущество), вносится в состав имущественных комплексов указанных федеральных государственных унитарных предприятий, подлежащих приватизации в соответствии с настоящим Федеральным законом;

3) земельные участки, предоставленные на праве постоянного (бессрочного) пользования, на праве аренды федеральным государственным унитарным предприятиям (имущество которых передается в собственность открытых акционерных обществ, создаваемых путем преобразования федеральных государственных унитарных предприятий, 100 процентов акций которых передается в качестве имущественного взноса), подлежащих приватизации, передаются в собственность открытых акционерных обществ, за исключением земельных участков, приватизация которых в соответствии с законодательством Российской Федерации не допускается.

4) решения об условиях преобразования федеральных государственных унитарных предприятий в открытые акционерные общества, 100 процентов акций которых передается в качестве имущественного взноса, принимаются федеральным органом исполнительной власти по управлению федеральным имуществом по согласованию с Корпорацией.

Законопроектом предусматривается также ряд особенностей государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества при приватизации имущества федеральных государственных унитарных предприятий, 100% акций которых находится в федеральной собственности и передается Корпорации в качестве имущественного взноса Российской Федерации:

1) переход прав собственности на объекты недвижимого имущества (в том числе земельные участки и объекты незавершенного строительства), возникшие до дня вступления в силу Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" осуществляется без государственной регистрации права собственности Российской Федерации и прав федеральных государственных унитарных предприятий, во владении которых находилось это имущество;

2) при передаче объектов недвижимого имущества, правоустанавливающие документы на которые были оформлены после дня вступления в силу Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", в собственность открытых акционерных обществ, создаваемых путем преобразования федеральных государственных унитарных предприятий, государственная регистрация права собственности Российской Федерации на указанные объекты осуществляется одновременно с государственной регистрацией прав открытых акционерных обществ;

3) основаниями для государственной регистрации прав собственности открытых акционерных обществ являются решения об условиях приватизации федерального имущества и передаточные акты.

В пояснительной записке к законопроекту указано, что основная цель законопроекта состоит в осуществлении в возможно короткий срок передачи имущественного взноса Российской Федерации в собственность Корпорации.

Комитет по собственности полагает, что предложенный в законопроекте механизм передачи Корпорации федерального имущества не соответствует нормам Конституции Российской Федерации, базовым принципам гражданского законодательства и положениям Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества".

Фактически законопроектом предлагается сделать изъятие из правовой системы приватизационного законодательства для отдельной Корпорации. При этом остается непонятным, почему подобные изъятия не предлагаются для других 14-ти государственных корпораций, также решающих не менее значимые стратегические задачи, чем "Ростехнологии". Если согласиться с подобной логикой, то помимо приватизационного законодательства будут параллельно существовать еще как минимум 10-ть специальных законов, регламентирующих процедуру передачи федерального имущества конкретным государственным корпорациям. При этом учитывая, что на одно и тоже имущество могут одновременно претендовать несколько государственных корпораций, то можно предположить, что понадобиться специальный закон, определяющий критерии и порядок выявления - может быть даже на конкурсной основе - корпорации, которой это имущество более необходимо.

Следует обратить внимание, что законопроектом предложен способ приватизации федерального имущества, отличный от способов, предусмотренных Федеральным законом "О приватизации государственного и муниципального имущества". Так согласно указанному Федеральному закону установлены две отдельные, последовательно реализуемые процедуры - сначала преобразование федерального государственного унитарного предприятия в открытое акционерное общество, 100% акций которого находится в федеральной собственности, которое предусматривает инвентаризацию имущества преобразуемого предприятия и проведение аудиторской проверки его финансовой отчетности, установление пообъектного состава подлежащего приватизации имущества и т.д., а затем уже отчуждение из федеральной собственности акций указанного общества установленными законами способами приватизации, в том числе и посредством включения их в уставной капитал иных хозяйственных обществ. Поэтому при формировании имущества Корпорации речь должна идти о передаче в ее собственность именно указанных акций. При этом обязательно должна быть проведена оценка отчуждаемого из федеральной собственности имущества в соответствии с Федеральным законом "Об оценочной деятельности в Российской Федерации". Осуществление же приватизации федерального имущества иными способами противоречит Федеральному закону "О приватизации государственного и муниципального имущества".

В этой связи новелла законопроекта о включении в передаточные акты федерального имущества, право федеральной собственности на которое не зарегистрировано не только в государственном реестре прав на недвижимое имущество, но даже и не учтено в реестре федерального имущества, представляется необоснованным, поскольку факт регистрации является доказательством того, что такое имущество существует и находится в федеральной собственности. Реализация предлагаемого подхода повлечет за собой многочисленные судебные иски, например, в случае, если в числе передаваемого окажется имущество, на которое могут претендовать третьи лица.

Комитет по собственности полагает необоснованным положение законопроекта о необходимости согласования с Корпорацией принимаемых федеральным органом исполнительной власти по управлению государственным имуществом решений о преобразовании федеральных государственных унитарных предприятий, о приватизации акций открытых акционерных обществ, созданных путем преобразования указанных унитарных предприятий, а также соответствующих передаточных актов. Наделение Корпорации функциями федерального органа исполнительной власти не соответствует статье 114 Конституции Российской Федерации в части полномочий Правительства Российской Федерации по управлению федеральной собственностью и Федеральному конституционному закону "О правительстве Российской Федерации". Кроме того такая норма вряд ли будет способствовать основной цели законопроекта - ускорению передачи Корпорации имущественного взноса Российской Федерации.

Законопроектом предусматривается переходный период, который действует со дня вступления в силу федерального закона до завершения процедуры передачи Корпорации федерального имущества. Согласно статье 5 законопроекта в течение указанного переходного периода Корпорации предоставляются полномочия по осуществлению от имени Российской Федерации прав собственника имущества в отношении федеральных государственных унитарных предприятий, подлежащих преобразованию в открытые акционерные общества, 100% акций которых находятся в федеральной собственности и передаются Корпорации, а также права акционера в указанных акционерных обществах до передачи их акций в собственность Корпорации. К числу передаваемых Корпорации полномочий относятся практически все кадровые, финансовые, хозяйственные, имущественные функции, осуществляемые органами управления самих унитарных предприятий, а также полномочия федеральных органов исполнительной власти по управлению государственным имуществом и по осуществлению функций государственного регулирования в соответствующей сфере экономической деятельности.

Комитет по собственности полагает, что предоставление Корпорации права своими решениями принимать и перераспределять федеральное имущество между унитарными предприятиями, направлять любую часть их прибыли в доход Корпорации не соответствует статье 114 Конституции Российской Федерации, а также статье 295 Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральному закону "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях". По мнению Комитета по собственности наделение Корпорации функциями органов исполнительной власти в части управления имуществом унитарных предприятий, утверждения аудиторской организации, выдачи предприятиям обязательных для выполнения заданий, принятия решений об увеличении или уменьшении уставного фонда не соответствует декларируемой цели принятия законопроекта и может повлечь за собой крайне негативные последствия.

В законопроекте не указаны точная продолжительность переходного периода. Необходимо также учитывать, что преобразование унитарных предприятий в открытые акционерные общества будет производиться в различные сроки, в то время как нормы переходного периода будут применяться в отношении всех унитарных предприятий, что представляется нецелесообразным.

В целом, по мнению Комитета по собственности, как механизм передачи федерального имущества в собственность Корпорации, так и предложение о передаче последней практически всех функций по управлению федеральными государственными унитарными предприятиями являются неэффективными с точки зрения обеспечения прозрачности распоряжения федеральным имуществом, контроля за целевым характером его использования, получения доходов бюджетами всех уровней от объектов федерального имущества. По мнению Комитета по собственности, более целесообразным является предоставление Корпорации объектов федерального имущества, в том числе недвижимого имущества и акций акционерных обществ, на праве доверительного управления.

Комитет также отмечает, что перечень полномочий в отношении унитарных предприятий, делегируемых Корпорации Российской Федерацией, не предусматривает распределения таких полномочий между органами управления Корпорации, в частности между наблюдательным советом и генеральным директором. В этой связи их передача генеральному директору сделает непубличными принятие важнейших решений в отношении стратегических государственных унитарных предприятий и затруднит контроль за ними со стороны государства. По мнению Комитета, целесообразнее сохранить действующую систему принятия решений по вопросам управления предприятиями оборонно-промышленного комплекса, предусматривающую, в частности, участие военно-промышленной комиссии при Правительстве Российской Федерации.

Комитет полагает, что предусмотренное законопроектом предоставление Корпорации полномочий государственного заказчика не соответствует установленным Федеральным законом "О Государственной корпорации "Ростехнология" целям и основным функциям Корпорации, поскольку содействие производству, разработке, экспорту высокотехнологичной продукции не предполагает предусмотренных Федеральным законом "О государственном оборонном заказе" функций государственного заказчика - организация и проведение конкурсного размещения оборонного заказа среди различных предприятий отрасли, в т.ч. не входящих в Корпорацию; осуществление объективного контроля за использованием головным исполнителем (исполнителем) финансовых средств, выделенных на выполнение оборонного заказа; осуществление финансового и технологического контроля, аналогичного Военным представительствам Министерства обороны Российской Федерации за выполнением работ, как на отдельных этапах, так и в целом, организация и проведение государственных испытаний опытных образцов вооружения и военной техники, осуществление комплексной подготовки документации для принятия их на вооружение; утверждение конструкторской документации для осуществления серийного производства вооружения и военной техники. В этой связи соответствующее положение законопроекта целесообразно исключить.

Таким образом, с точки зрения Комитета по собственности следует констатировать, что наибольшие опасения вызывают следующие последствия принятия рассматриваемого законопроекта:

неопределенность и непрозрачность механизмов распоряжения Корпорацией своим имуществом;

неоправданное наделение Корпорации государственными управленческими полномочиями;

отсутствие контроля со стороны государства и публичная непрозрачность деятельности Корпорации;

временная неопределенность и отсутствие каких-либо экономических критериев, определяющих срок деятельности Корпорации;

монополизация, устранение конкуренции с последующим полным прекращением инноваций в стратегически значимых отраслях рынка, определяющих тип экономической модели развития страны на ближайшую перспективу.

С учетом вышеизложенного, в связи с наличием целого ряда существенных претензий к концепции проекта федерального закона N 118175-5 "Об особенностях передачи имущественного взноса Российской Федерации Государственной корпорации "Ростехнологии" и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О Государственной корпорации "Ростехнологии" Комитет по собственности рекомендует его авторам доработать законопроект в аспекте замечаний и предложений, изложенных в настоящем заключении до его рассмотрения в первом чтении.

Первый заместитель председателя Комитета

Д.В. Саблин