Заключение на проект федерального закона N 162538-5 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" (в части установления основных принципов комплексного природопользования и правовых норм придания территориям Российской Федерации статуса зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия, а также режима их функционирования) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии пятого созыва
на проект федерального закона N 162538-5 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" (в части установления основных принципов комплексного природопользования и правовых норм приданиям территориям Российской Федерации статуса зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия, а также режима их функционирования), внесенного Законодательным Собранием Санкт-Петербурга

Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии рассмотрел проект федерального закона N 162538-5 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" (в части установления основных принципов комплексного природопользования и правовых норм приданиям территориям Российской Федерации статуса зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия, а также режима их функционирования) (далее - законопроект), внесенный Законодательным Собранием Санкт-Петербурга (далее - авторы), и отмечает следующее.

В пояснительной записке авторы законопроекта указывают, что в связи с отсутствием сбалансированной политики в сфере правового регулирования природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, обоснованных принципов (основ) эколого-ориентированной деятельности государства, как важнейшего фактора устойчивого развития общества, необходимо совершенствование законодательства в указанной сфере. Правовой режим экологически неблагоприятных территорий в достаточной мере не дифференцирован по степени произошедших изменений в состоянии окружающей природной среды и, следовательно, невозможно в соответствии с этим устанавливать реальные экологические требования к природопользованию, а также определять особенности экономического регулирования природопользования и охраны окружающей среды на данных территориях.

Авторами законопроекта предлагается изменить преамбулу Федерального закона "Об охране окружающей среды", ввести понятия "природопользование", "комплексное природопользование", "природно-ресурсный потенциал территории", установить основные принципы комплексного природопользования и необходимость их соблюдения, определить правовые основы объявления зон чрезвычайных экологических ситуаций и зон экологического бедствия. По мнению авторов законопроекта совокупность всех предусмотренных в законопроекте дополнений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды", усилит эффективность природоохранного законодательства.

Комитет считает, что предлагаемые авторами в пункте 2 статьи 1 законопроекта понятия не учитывают то, что закреплено в статье 1 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". А именно понятия "природопользование", "комплексное природопользование", "природно-ресурсный потенциал территории", не соотносятся с понятиями "природные ресурсы", "компоненты окружающей среды", "использование природных ресурсов", "природный объект". При этом понятия "природопользование" и "комплексное природопользование" необходимо откорректировать, согласовав их между собой. Предлагаемые законопроектом принципы комплексного природопользования не соотносятся с предлагаемыми понятиями "природопользование" и "комплексное природопользование". Одновременно, устанавливая в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" основы правового регулирования в отношении зон чрезвычайных экологических ситуаций и зон экологического бедствия, необходимо определить как понятие, такие, как "экологическое бедствие", "зона экологического бедствия", "чрезвычайная экологическая ситуация", "зона чрезвычайной экологической ситуации", согласовав их между собой с учетом положений Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Федерального закона "Об охране окружающей среды" и других законодательных актов.

Предлагаемые в пункте 3 статьи 1 законопроекта изменения в отношении основных принципов охраны окружающей среды являются необоснованными, не соотносятся между собой. Это замечание Комитет относит на положения об исключении обязательности проведения проверок в соответствие в законодательством Российской Федерации; определении ответственности общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях; введении принципа комплексного природопользования на основе учета природно-ресурсного потенциала территорий, природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности.

Пунктами 5 и 6 статьи 1 законопроекта предлагается определить полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по объявлению и установлению правового статуса и режима региональных и муниципальных зон чрезвычайных экологических ситуаций и региональных и муниципальных зон экологического бедствия на территории Российской Федерации, а также по координации и реализации мероприятий по охране окружающей среды в этих зонах, которые не относятся к вопросам органов государственной власти субъектов Российской Федерации и вопросам местного значения, предусмотренным статьей 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьей 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". При этом статьей 18 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон. Представляется необходимым доработка законопроекта в части приведения его в соответствии с Федеральными законами "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Предлагаемое авторами законопроекта исключение из полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, права организации и развития системы экологического образования и формирования экологической культуры на территории субъекта Российской Федерации не соответствует основам формирования экологической культуры, закрепленным в Главе ХIII Федерального закона "Об охране окружающей среды". Кроме того, с точки зрения Комитета лишение органов государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по установлению нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне, является не целесообразным.

Предлагаемая в пункте 13 статьи 1 законопроекта редакция пункта 3 статьи 33 Федерального закона "Об охране окружающей среды", определяющая осуществление государственной экологической экспертизы и общественной экологической экспертизы, не соответствует статье 4 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе".

Комитет также отмечает, что если принимается закон либо другой нормативный правовой акт, предусматривающий увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, которые до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, то в соответствии со статьей 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. Положения пункта 11 статьи 57.1 и пункта 8 статьи 57.2 в редакции пункта 28 статьи 1 законопроекта, предусматривают финансирование мероприятий по оздоровлению зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия за счет средств бюджета Российской Федерации, бюджета субъектов Российской Федерации и иных источников. В финансово-экономическом обосновании законопроекта авторами законопроекта указывается, что принятие федерального закона не потребует дополнительных расходов федерального бюджета. Таким образом, указанные положения законопроекта и финансово-экономическое обоснование законопроекта противоречат друг другу и статье 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В пояснительной записке авторы законопроекта отмечают, что особое внимание в предлагаемом законопроекте уделено блоку правовых норм о признании и установлении зон чрезвычайных ситуаций и зон экологического бедствия, определению критериев и порядка их организации.

Комитет отмечает, что положения законопроекта о признании и установлении зон чрезвычайных экологический ситуаций и зон экологического бедствия не синхронизированы с Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Федеральным законом "Об охране окружающей среды" и иными законодательными актами. При этом, в статьях 57.1 и 57.2 Федерального закона "Об охране окружающей среды", в редакции пункта 28 статьи 1 законопроекта, отсутствуют положения, касающиеся порядка установления режима зон экологического бедствия, придания правового статуса зон экологического бедствия, определения классификации экологических бедствий. Предлагаемые законопроектом критерии отнесения территорий к зонам чрезвычайных экологических ситуаций и зонам экологического бедствия не основаны на законодательстве в области охраны окружающей среды и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Законопроект вводит отсылочную норму по определению порядка объявления и установления режима зон экологического бедствия, правового режима и порядка организации хозяйственной и иной деятельности на территории зон экологического бедствия, обеспечения других необходимых мер по восстановлению благополучного состояния окружающей среды и здоровья населения к законодательству о зонах экологического бедствия, которое отсутствует.

По мнению Комитета законопроект содержит положения, которые могут способствовать проявлениям коррупции при их реализации. Коррупционные факторы выражаются в отсутствии в положениях законопроекта о признании и установлении зон чрезвычайных экологический ситуаций и зон экологического бедствия сроков, порядка, оснований принятия органами государственной власти и органами местного самоуправления соответствующего решения; наличии дублирующих полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления; диспозитивном установлении возможности совершения органами местного самоуправления действий по организации независимых исследований и работ по оценке состояния окружающей среды и здоровья населения.

По состоянию на 26 марта 2009 года на законопроект поступило 33 отзыва из 28 субъектов Российской Федерации. С учетом требований статьи 26.4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", один из них - отрицательный.

Правительство Российской Федерации не поддерживает законопроект.

В связи с изложенным, Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии рекомендует Государственной Думе отклонить проект федерального закона N 162538-5 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" (в части установления основных принципов комплексного природопользования и правовых норм приданиям территориям Российской Федерации статуса зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия, а также режима их функционирования), внесенный Законодательным Собранием Санкт-Петербурга, в первом чтении.

Первый заместитель председателя Комитета

Е.А. Туголуков