Пояснительная записка к проекту федерального закона N 170133-5 "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" (по вопросу установления наказаний за деяния, причиняющие существенный вред правам и интересам граждан и юридических лиц на рынке ценных бумаг) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации"

Проект федерального закона "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" разработан в целях защиты интересов инвесторов путем установления наказаний за деяния, причиняющие или способные причинить существенный вред правам и интересам граждан и юридических лиц на рынке ценных бумаг, посягающие на основные принципы функционирования финансового рынка, которые обеспечивают справедливое и эффективное ценообразование, равенство участников финансового рынка, охрану прав владельцев ценных бумаг.

В настоящее время роль и значение рынка ценных бумаг в финансовой системе Российской Федерации, как средства перераспределения капиталов и привлечения инвестиций непосредственно в экономику страны, существенно возрастает. Возрастание роли фондового рынка требует адекватных механизмов защиты инвесторов от введения в заблуждение путем использования различных схем манипулирования ценами на рынке ценных бумаг, раскрытия или предоставления недостоверной информации, а также от незаконного воспрепятствования осуществлению или ограничения прав владельцев ценных бумаг. Нередко даже одно правонарушение на фондовом рынке способно спровоцировать системный кризис. Для создания справедливого фондового рынка необходимо, чтобы в случае нарушения закона инвесторы были бы защищены с помощью серьезных санкций, к числу которых относятся уголовные наказания.

В настоящее время на рынке ценных бумаг в основном существуют только меры гражданско-правовой и административной ответственности, которых явно недостаточно для пресечения правонарушений на российском финансовом рынке, поскольку в результате этих правонарушений причиняется крупный вред или возникают негативные последствия для значительного числа инвесторов и финансового рынка в целом.

Так, законодательством предусмотрена административная ответственность за нарушение эмитентом порядка эмиссии ценных бумаг (ст. 15.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), нарушение правил раскрытия или предоставления информации на рынке ценных бумаг (ст. 15.19 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), нарушение правил учета прав на ценные бумаги и воспрепятствование осуществлению прав инвесторов (ст. 15.22 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях). При этом прослеживается тенденция возрастания правонарушений в области рынка ценных бумаг. В частности, за 2006 год Федеральной службой по финансовым рынкам было возбуждено 5365 дел об административных правонарушениях в области финансовых рынков, из них 3549 дел - за нарушение правил раскрытия или предоставления информации на рынке ценных бумаг, 765 дел - за нарушение эмитентом порядка (процедуры) эмиссии ценных бумаг, 107 дел - за нарушение правил ведения реестра владельцев ценных бумаг.

В то же время, как показывает правоприменительная практика на рынке ценных бумаг, привлечение нарушителей к административной ответственности не является достаточным для пресечения соответствующих противоправных деяний, Так, имеют место случаи, когда лица, привлеченные к административной ответственности, продолжают нарушать требования законодательства, усугубляя негативные последствия от такого нарушения для инвесторов. Таким образом, имеется необходимость введения уголовной ответственности за указанные виды правонарушений при наличии отягчающих обстоятельств.

В настоящее время Уголовный кодекс Российской Федерации предусматривает уголовную ответственность только за злоупотребления при эмиссии ценных бумаг (статья 185) и за злостное уклонение от предоставления информации об эмитенте, его финансово-хозяйственной деятельности и ценных бумагах, сделках и иных операциях инвесторам и контролирующему органу, а также за предоставление недостоверной информации (статья 185.1). Однако этих составов правонарушений явно недостаточно для пресечения противоправных деяний на финансовом рынке. Кроме того, действующие редакции статей 185 и 185.1 Уголовного кодекса Российской Федерации требуют уточнения.

Законопроектом предусматривается введение уголовной ответственности за наиболее общественно опасные преступления на рынке ценных бумаг, к числу которых относятся:

1. Нарушение правил учета прав на ценные бумаги.

2. Манипулирование ценами на рынке ценных бумаг.

3. Воспрепятствование осуществлению или незаконное ограничение прав владельцев ценных бумаг.

Привлечение к уголовной ответственности за указанные деяния предусматривается в случае, когда они были сопряжены с причинением крупного ущерба. При этом для целей вновь вводимых составов преступлений под крупным ущербом, доходом понимается ущерб, доход, размер которого превышает один миллион рублей.

При конструировании соответствующих составов преступлений была использована специальная терминология, содержащаяся в законодательстве о ценных бумагах и употребляемая на финансовом рынке. Так, понятие "манипулирование ценами на рынке ценных бумаг" содержится в пункте 2 статьи 51 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг". Понятие, данное в указанном законе, является объемным, в силу чего не может быть включено напрямую в текст вновь вводимого в Уголовный кодекс Российской Федерации состава преступления. Следует также отметить, что в настоящее время идет работа над проектом федерального закона "О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком", составной частью которого является определение признаков манипулирования рынком.

Для определения подследственности вновь вводимых в Уголовный кодекс Российской Федерации составов преступлений предлагается также внести соответствующие изменения в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации.

При разработке законопроекта учтены международные опыт и практика, наработанные ведущими иностранными государствами в сфере применения уголовной ответственности за правонарушения на рынке ценных бумаг. Так, согласно законодательству США, рынок ценных бумаг которых является наиболее развитым, положения об уголовной ответственности Закона о ценных бумагах 1933 г. и Закона о бирже 1934 г. предусматривают, что умышленное нарушение какого-либо положения законов или какого-либо правила или нормы, принятых в соответствии с этими законами, представляет собой уголовное преступление. Наиболее серьезные санкции предусмотрены за "сознательное и умышленное" предоставление ложной информации при подаче документов в соответствии с Законом о ценных бумагах - тюремное заключение на срок до 5 лет, а также за нарушение Закона о бирже, в соответствии с которым за каждое нарушение может быть назначено тюремное заключение.

Искажение финансовой отчетности компаниями, чьи ценные бумаги торгуются на рынке, привело к серьезному кризису на американском фондовом рынке. В качестве одной из мер, направленных на предотвращение в дальнейшем подобных правонарушений, стало усиление уголовной ответственности руководителя и финансового директора компании - эмитента за представление в Комиссию по ценным бумагам и биржам США ложных сведений. Законом Сарбейнса-Оксли, принятом в 2002 году, установлены штраф до 1 млн. долларов США или лишение свободы на срок до 10 лет.

Уголовная ответственность за подобного рода правонарушения предусмотрена и в других странах.

Так, в Великобритании уголовным правонарушением является непредоставление в установленные сроки уведомления в публичную компанию с информацией относительно владения указанным лицом акциями компании. Такая обязанность возникает в случае приобретения или отчуждения определенного количества голосующих акций (пороговое значение составляет 3%, а в ряде случаев - 10%.).

Практически во всех странах установлена уголовная ответственность за манипулирование ценами на рынке ценных бумаг (например, в Германии, Италии, Хорватии, Польше, Великобритании). Так, статья 501 Уголовного кодекса Италии запрещает манипулирование ценами в мошеннических целях на публичных рынках ценных бумаг и устанавливает уголовную ответственность в виде лишения свободы сроком до трех лет и значительного штрафа. Раздел 47 (1) Закона о финансовых услугах Великобритании запрещает действия, именуемые "манипулированием рынком", и классифицирует их как уголовное преступление, наказуемое тюремным заключением на срок до семи лет или штрафом, или тем и другим вместе.

Принятие законопроекта будет способствовать в целом укреплению законности и правопорядка на финансовом рынке, повышению его привлекательности и росту инвестиций в отечественные предприятия.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации"

Введение в действие Федерального закона "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" не потребует введения или отмены дополнительных налогов, освобождения от их уплаты, выпуска государственных займов, изменения финансовых обязательств государства, а также иных расходов, покрываемых за счет федерального бюджета.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации1.1, в том числе актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, необходимых для обеспечения действия норм законопроекта

Принятие федерального закона "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения, дополнения или принятия актов федерального законодательства, в том числе нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, необходимых для обеспечения действия норм законопроекта.