Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации" (подготовлен Минкультуры России 02.09.2022) (не действует)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации"
(подготовлен Минкультуры России 02.09.2022 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации" (далее - законопроект) разработан во исполнение пункта 1 поручения Президента Российской Федерации от 02.02.2022 N Пр-230 и направлен на закрепление принципа целостности собраний музеев в Российской Федерации путем совершенствования правового режима собраний музеев, развития положений законодательства, касающихся ограничений в обороте музейных предметов и музейных коллекций, а также включения находящихся в музеях культурных ценностей, в отношении которых процедура государственного учета еще не осуществлена, в состав Музейного фонда Российской Федерации.

Правовое положение культурных ценностей, хранящихся в виде музейных предметов, музейных коллекций и собраний музеев, регулируется Федеральным законом от 26 мая 1996 г. N 54-ФЗ "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации" (далее - Закон о Музейном фонде).

Согласно статье 3 Закона о Музейном фонде под музейным предметом понимается культурная ценность, качество либо особые признаки которой делают необходимым для общества ее сохранение, изучение и публичное представление. Музейную коллекцию данная статья определяет как совокупность культурных ценностей, которые приобретают свойства музейного предмета, только будучи соединенными вместе в силу характера своего происхождения, либо видового родства, либо по иным признакам.

Музейные предметы и музейные коллекции, находящиеся на хранении в музее, включенные в его основной и иные фонды, а также документы и предметы архивного, библиотечного, кино-, фотофондов и иных фондов, которые служат целям создания музея, образуют собрание музея.

Собрание музея, сформированное в результате долгого и трудоемкого процесса, характеризуется единством и системностью, при этом существующее правовое регулирование в недостаточной степени гарантирует целостность и неприкосновенность такой коллекции и допускает возможность выбытия из собрания музея его составных частей.

Так, с учетом части второй статьи 26 Закона Российской Федерации от 9 октября 1992 г. N 3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" в собрании музея подлежат отнесению к особо ценному движимому имуществу музея только музейные предметы основного фонда музея, включаемые в состав Музейного фонда Российской Федерации.

Это связано с тем, что в соответствии со статьей 6 Закона о Музейном фонде в Государственном каталоге Музейного фонда Российской Федерации подлежат регистрации музейные предметы и музейные коллекции, отнесенные по результатам экспертизы культурных ценностей к основному фонду музея. При этом музейные предметы и музейные коллекции считаются включенными в состав Музейного фонда Российской Федерации со дня их регистрации в Государственном каталоге Музейного фонда Российской Федерации (статья 8 Закона о Музейном фонде).

Вместе с тем, в соответствии со статьей 7 Закона о Музейном фонде и пунктом 2.1 Единых правил организации комплектования, учета, хранения и использования музейных предметов и музейных коллекций, утвержденных приказом Минкультуры России от 23.07.2020 N 827 (далее - единые правила) собрание музея включает не только основной, но и иные фонды музея: научно-вспомогательный фонд, фонд сырьевых материалов, экспериментальный фонд, фонд массовых археологических предметов, иные фонды, образованные по согласованию с учредителем музея. В состав таких фондов входят, в частности, различные воспроизведения (фотокопии, слепки, муляжи, макеты), реконструкции, карты, диаграммы, схемы, планы и другие предметы, разработанные или приобретенные в процессе комплектования, изучения и экспонирования музейных коллекций, арт-объекты с оригинальной художественной концепцией, неотпрепарированные палеонтологические, геологические, минералогические образцы, фрагменты материалов, полученные при археологических раскопках, а также иные предметы играющие существенную роль в научно-исследовательской, образовательной и просветительной деятельности музея.

Таким образом, на сегодняшний день на музейные предметы, находящиеся в оперативном управлении музеев и не включенные в состав Музейного фонда Российской Федерации (т.е. являющиеся предметами научно-вспомогательного и иных фондов собрания музея) может быть наложено взыскание по долгам музея, поскольку такое учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества (статья 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Кроме того, музеи вправе распоряжаться музейными предметами научно-вспомогательного и иных фондов (как не относящихся к особо ценному движимого имуществу) без согласия собственника, что не исключает возможность необоснованной передачи музейных предметов и музейных коллекций из собраний музеев третьим лицам.

В этой связи законопроектом предлагается дополнить часть пятую статьи 7 Закона о Музейном фонде положением, согласно которому музейные предметы и музейные коллекции, не включенные в состав Музейного фонда Российской Федерации и находящиеся в оперативном управлении музеев, подлежат отнесению к особо ценному движимому имуществу музеев.

Таким образом, музейные предметы научно-вспомогательного и иных фондов собрания музея получат наравне с его основным фондом "иммунитет" от взыскания по обязательствам музея, а сделки музея в отношении таких музейных предметов будут подлежать обязательному согласованию с их собственником.

В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 299 Гражданского кодекса Российской Федерации право оперативного управления возникает на основании акта собственника о закреплении имущества за учреждением,а также в результате приобретения учреждением имущества по договору или иному основанию. В силу пункта 3 этой же статьи право оперативного управления имуществом прекращается по основаниям и в порядке, предусмотренным Гражданским кодексом Российской Федерации, другими законами и иными правовыми актами для прекращения права собственности,а также в случаях правомерного изъятия имущества у учреждения по решению собственника.

Из указанных положений Гражданского кодекса Российской Федерации следует, что закрепление музейных предметов и музейных коллекций на праве оперативного управления за музеями само по себе не гарантирует целостность и неприкосновенность сложившихся собраний музеев в Российской Федерации.

В связи с этим законопроектом предлагается установить в Законе о Музейном фонде дополнительные условия для прекращения по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации, права оперативного управления музея на музейные предметы и музейные коллекции из собрания музея, а именно:

прекращение права оперативного управления музея на музейные предметы и музейные коллекции не должно повлечь изменение концепции комплектования собрания такого музея, утвержденной в установленном едиными правилами порядке;

в результате прекращения права оперативного управления музея на музейные предметы и музейные коллекции такой музей не должен лишиться возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены его уставом.

Предлагаемые меры позволят исключить случаи произвольной (необоснованной) передачи музейных предметов и музейных коллекций из собраний музеев Российской Федерации, концептуально сложившихся за десятилетия, а иногда и столетия, другим музеям и иным организациям.

Законопроектом также предлагается устранить правовой пробел, связанный с процедурой включения музейных предметов и музейных коллекций в состав Музейного фонда Российской Федерации.

При осуществлении государственного учета в целях включения музейных предметов и музейных коллекций в состав Музейного фонда Российской Федерации реализуются следующие процедуры:

1) первичный учет, включающий экспертизу культурных ценностей в целях отнесения их к музейным предметам и музейным коллекциям (далее - экспертиза культурных ценностей), и первичную регистрацию музейных предметов и музейных коллекций в книге поступлений основного фонда музея (главной инвентарной книге музея);

2) централизованный учет, предусматривающий внесение сведений о музейных предметах и музейных коллекциях в Государственный каталог Музейного фонда Российской Федерации.

Экспертиза культурных ценностей проводятся уполномоченным коллегиальным органом музея, в собственности или во владении которого находятся музейные предметы и музейные коллекции, в том числе подлежащие включению в состав Музейного фонда Российской Федерации. При этом действующее законодательство Российской Федерации не регламентирует срок, в течение которого проводится экспертиза культурных ценностей.

Это приводит к возникновению случаев, когда музеи в течение длительного времени не осуществляют экспертизу хранящихся у них культурных ценностей, что исключает возможность их включения в состав Музейного фонда Российской Федерации и обеспечения правовой защиты в качестве музейных предметов, музейных коллекций и собраний музеев.

Для исключения подобных случаев законопроектом предлагается наделить Минкультуры России полномочием по определению в положении о Музейном фонде срока проведения экспертизы культурных ценностей, который будет исчисляться с даты поступления культурных ценностей во владение или в пользование музеев.

В целях проведения постоянного мониторинга состояния и использования собраний музеев законопроектом предлагается дополнить предусмотренный статьей 5 Закона о Музейном фонде перечень мер по обеспечению сохранности, безопасности и учета музейные предметов, реализуемыми музеями, следующими мероприятиями:

проведение проверок фактического наличия музейных предметов и музейных коллекций, сведения о которых содержатся в учетной документации музея;

проведение сверок сведений о музейных предметах и музейных коллекциях, внесенных в Государственный каталог Музейного фонда Российской Федерации, со сведениями, содержащимися в учетной документации музея, с учетом внешнего вида и иных индивидуализирующих характеристик музейных предметов и музейных коллекций.

Порядок проведения таких проверок и сверок будет определен в единых правилах.

Одновременно для придания правовой определенности законопроектом предлагается уточнить, что предусмотренная частью второй статьи 16 Закона о Музейном фонде возможность передачи находящихся в государственной собственности музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации,в безвозмездное пользование организациям, распространяется также на религиозные организации.

Реализация решений, предлагаемых законопроектом, не окажет влияния на достижение целей государственных программ Российской Федерации.

Законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров.

В законопроекте отсутствуют требования, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы (далее - обязательные требования), о соответствующем виде государственного контроля (надзора), виде разрешительной деятельности и предполагаемой ответственности за нарушение обязательных требований или последствиях их несоблюдения.