Комментарий к постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" (А.В. Климов, "Нормативные акты для бухгалтера", N 5, март 2009 г.)

Комментарий к постановлению
Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2
"О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений,
действий (бездействия) органов государственной власти, органов
местного самоуправления, должностных лиц, государственных
и муниципальных служащих"

В публикуемом постановлении Пленума Верховного Суда РФ (далее - Постановление) судам общей юрисдикции даны разъяснения по применению законодательства при рассмотрении дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих.

Определены виды решений и действий (бездействия) органов
государственной власти и иных лиц

Пленумом отмечено, что к числу обжалуемых решений могут быть отнесены не только письменные, но и устные. Например, объявление военнослужащему дисциплинарного взыскания.

При этом обжалуемое письменное решение может быть принято как в установленной, так и в произвольной форме (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина).

Разъясняется, что именно следует понимать для целей обжалования под действием или бездействием. К действиям относится властное волеизъявление соответствующих органов власти и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению.

Под бездействием понимается неисполнение органом власти, должностным лицом, служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц. Например, нерассмотрение обращения организации уполномоченным лицом.

Определены категории лиц, решения или действия которых подлежат
обжалованию в судебном порядке

Верховный Суд РФ в комментируемом постановлении отметил, что по правилам, которые предусмотрены главой 25 Гражданского процессуального кодекса РФ (производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих) могут оспариваться и решения, действия (бездействие) юридических лиц и предпринимателей. Но только те, которые были приняты или совершены при осуществлении ими переданных конкретных государственно-властных полномочий (к примеру, при выполнении работ по сертификации).

В порядке, предусмотренном главой 25 Гражданского процессуального кодекса РФ, рассматриваются и разрешаются также иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральными законами к компетенции судов общей юрисдикции, в частности об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, которые не являются органами государственной власти и органами местного самоуправления. Например, решения призывных комиссий; должностных лиц, связанных с согласованием и разрешением на строительство; по мотиву нарушения прав и свобод заявителя нарушающих право граждан и организаций на доступ к информации.

Кто может быть заявителем?

В соответствии со статьей 46 Конституции РФ и главой 25 Гражданского процессуального кодекса РФ граждане и организации вправе обратиться в суд за защитой своих прав и свобод.

Однако в судах общей юрисдикции независимо от состава участников правоотношений, из которых возникло требование, не могут рассматриваться дела об оспаривании отказа в государственной регистрации, уклонения от государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (подп. 3 п. 1 и п. 2 ст. 33 АПК РФ). Если речь идет об интересах заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, суды общей юрисдикции не вправе рассматривать и разрешать дела об оспаривании ненормативных правовых актов (ст. ст. 27; 29; 197 АПК РФ). Исключение составляют нотариусы и адвокаты, занимающиеся частной практикой.

Специально разъяснено, что дела об оспаривании отказа в государственной регистрации некоммерческих организаций, в частности общественных объединений, религиозных организаций, политических партий, уклонения от такой регистрации подведомственны судам общей юрисдикции на основе специального законодательства (п. 6 Постановления).

Объединениям граждан (юридическим лицам) предоставлено право на подачу в суд заявлений об оспаривании решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, государственных или муниципальных служащих и предполагают обязанность суда рассмотреть такое заявление по существу (Определение Конституционного Суда РФ от 22.04.2004 N 213-О).

В качестве заявителей по данной категории дел могут выступать граждане и должностные лица, а в качестве заявителей-организаций не только коммерческие и некоммерческие организации, но и органы государственной власти, органы местного самоуправления, оспаривающие обязательные для исполнения ими решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, не связанные с осуществлением заявителями властных полномочий, например, оспаривание органом местного самоуправления отказа регистрирующего органа в государственной регистрации устава муниципального образования или нарушения срока такой регистрации.

Виды судопроизводства

Суды при выборе вида судопроизводства должны исходить из характера правоотношений, из которых вытекает требование лица, обратившегося за судебной защитой, а не от избранной им формы обращения в суд (исковое заявление или по делам, возникающим из публичных правоотношений).

Отдельно разъяснено, что решения и действия (бездействия) органов управления организациями и их объединениями, общественными объединениями, политическими партиями, а также их руководителей рассматриваются по правилам искового производства.

Специальное правило

По делам данной категории суд не вправе утвердить мировое соглашение между заявителем и заинтересованным лицом, поскольку в этом случае судом проверяется законность оспариваемых решений, совершенных действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, и на решение этого вопроса не могут повлиять те или иные договоренности между заявителем и заинтересованным лицом.

Заявителю принадлежит право выбора порядка (административного, судебного) защиты своих прав и свобод.

Гражданин, организация вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему.

Вместе с тем необходимо иметь в виду, что федеральными законами может быть предусмотрен досудебный порядок в отношении оспаривания отдельных решений, действий (бездействия). Например, решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, не содержащего признаки административного правонарушения, или решение об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, не содержащего признаки административного правонарушения, может быть обжаловано в судебном порядке только после обжалования этого решения в вышестоящем налоговом органе (п. 5 ст. 101.2 НК РФ).

Порядок приостановления действия оспариваемого решения

Суд вправе приостановить действие оспариваемого решения не только по заявлению лиц, участвующих в деле, но и по собственной инициативе, что не предрешает результата рассмотрения дела судом (п. 4 ст. 254 ГПК РФ). Приостановление выполнения соответствующего решения может быть предусмотрено федеральным законом, в случае его оспаривания. Например, статья 52 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции":

"Решение или предписание антимонопольного органа может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания. В случае подачи заявления в суд или арбитражный суд исполнение предписания антимонопольного органа приостанавливается до вступления решения суда в законную силу". В этом случае судья обязан проверить, приостановлено ли выполнение оспариваемого решения органом или должностным лицом после поступления к ним жалобы на это решение (п. 19 Постановления).

Судебные расходы

Процессуальным законодательством не установлено каких-либо особенностей в отношении порядка определения судебных расходов по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Поэтому вопрос о судебных расходах, понесенных заявителями и заинтересованными лицами, разрешается судом в соответствии с правилами, предусмотренными главой 7 Гражданского процессуального кодекса РФ.

В случае признания обоснованным заявления об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления или структурного подразделения таких органов, являющегося юридическим лицом, судебные расходы подлежат возмещению соответственно этим органом либо структурным подразделением. С учетом того, что указанные органы выступают в качестве заинтересованных лиц, чьи решения, действия (бездействие) признаны незаконными, они возмещают судебные расходы на общих основаниях за счет собственных средств.

А.В. Климов,

эксперт "НА"

"Нормативные акты для бухгалтера", N 5, март 2009 г.