Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О гарантиях пенсионного обеспечения отдельных категорий граждан Российской Федерации" (подготовлен Минтрудом России 20.12.2023) (не действует)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О гарантиях пенсионного обеспечения отдельных категорий граждан Российской Федерации"
(подготовлен Минтрудом России 20.12.2023 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект федерального закона "О гарантиях пенсионного обеспечения отдельных категорий граждан Российской Федерации"*(1) подготовлен в целях защиты пенсионных прав граждан Российской Федерации, имеющих стаж работы и (или) иной деятельности на территории Украины и (или) на территориях Донецкой Народной Республики*(2) и Луганской Народной Республики*(3).

В настоящее время пенсионное обеспечение граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Российской Федерации при соблюдении ими необходимых условий, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. N 400-ФЗ "О страховых пенсиях"*(4) и Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации". Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные данными федеральными законами, применяются правила международного договора Российской Федерации.

Так, для назначения страховой пенсии по старости необходимо соблюдение условий: достижение определенного возраста, наличие необходимого страхового стажа и величины индивидуального пенсионного коэффициента*(5).

В страховой стаж гражданам Российской Федерации, застрахованным в соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации"*(6), включаются периоды работы и (или) иной деятельности, которые выполнялись на территории Российской Федерации при условии, что за эти периоды начислялись или уплачивались страховые взносы в Фонд пенсионного и социального страхования Российской Федерации (до 1 января 2023 г. - ПФР), а периоды работы и (или) иной деятельности за пределами территории Российской Федерации - в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации или международными договорами Российской Федерации, либо в случае уплаты страховых взносов в Социальный фонд России (до 1 января 2023 г. - ПФР) в соответствии с Федеральным законом N 167-ФЗ (части 1 и 2 статьи 11 Федерального закона N 400-ФЗ).

Необходимо отметить, что пенсионное обеспечение граждан государств - участников Содружества Независимых Государств до 1 января 2023 года (в отношении Российской Федерации с другими государствами - участниками Содружества Независимых Государств, в том числе с Украиной) осуществлялось в соответствии с законодательством государства проживания гражданина*(7) и Соглашением СНГ.

При этом Российской Федерацией в рамках Соглашения СНГ в страховой стаж учитывались периоды работы, приобретенные на территории Украины, для определения права на страховую пенсию и исчисления ее размера до 1 января 2002 года независимо от уплаты страховых взносов в СФР, а после 1 января 2002 года - только для определения права на пенсию при условии уплаты страховых взносов в компетентные органы соответствующих государств, где осуществлялась работа.

Это было обусловлено тем, что законодательство Российской Федерации и нормы Соглашения СНГ не предусматривали исчисление размера пенсии в отношении пенсионных прав, приобретенных с 1 января 2002 г., исходя из заработной платы и страховых взносов, уплаченных в пенсионные фонды иностранных государств.

При этом размер страховой пенсии в отношении пенсионных прав, приобретенных до 1 января 2002 г., мог быть рассчитан с учетом заработной платы и трудового стажа, приобретенного на территории Украины, имевшего место до указанной даты, а с 1 января 2002 г. только с учетом начисленных (уплаченных) страховых взносов в СФР.

С 1 января 2023 года в условиях денонсации Российской Федерацией Соглашения СНГ для определения права на страховую пенсию и исчисления ее размера граждан, имеющих стаж работы на территории Украины учитывается только страховой стаж, приобретенный на территории Украины (Украинской ССР) за период до 1 января 1991 года.

В аналогичной ситуации находятся и граждане Российской Федерации, имеющие стаж работы на территории ДНР, ЛНР с 11 мая 2014 г. по 29 сентября 2022 г., Запорожской и Херсонской областей Украины с 24 февраля 2022 года по 29 сентября 2022 года, но не имеющие подтвержденного постоянного проживания на указанных территориях в эти периоды.

30 сентября 2022 года ДНР, ЛНР, Херсонская и Запорожская области, ранее входившие в состав Украины, стали частью Российской Федерации*(8).

1 марта 2023 г. вступил в силу Федеральный закон от 17 февраля 2023 г. N 17-ФЗ "Об особенностях пенсионного и дополнительного социального обеспечения граждан, проживающих на территориях Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской области и Херсонской области"*(9).

При этом Федеральным законом N 17-ФЗ установлены особенности пенсионного обеспечения, которые распространяются на граждан Российской Федерации, постоянно проживавших на территориях новых субъектов по состоянию на 30 сентября 2022 года или постоянно проживавших на территориях ДНР, ЛНР в период с 11 мая 2014 года по 29 сентября 2022 года, на территориях Запорожской области и Херсонской области в период с 24 февраля по 29 сентября 2022 года и выехавших в эти периоды за пределы указанных территорий в Российскую Федерацию, в том числе через территории третьих государств*(10), в том числе учет периодов работы, иной деятельности и иных периодов, включаемых (засчитываемых) в страховой (трудовой) стаж, имевших место на территории Украины по 29 сентября 2022 года, на территориях ДНР и ЛНР с 11 мая 2014 года по 31 декабря 2022 года, на территориях Запорожской области и Херсонской области в период с 30 сентября по 31 декабря 2022 года*(11).

Таким образом, указанные особенности пенсионного обеспечения, установленные Федеральным законом N 17-ФЗ, на граждан Российской Федерации, имеющих стаж работы на территориях ДНР, ЛНР и (или) Украины, но не проживавших на территориях ДНР, ЛНР, Запорожской области и Херсонской области по состоянию на 30 сентября 2022 года или не проживавших на территориях ДНР, ЛНР в период с 11 мая 2014 года по 29 сентября 2022 года, на территориях Запорожской области и Херсонской области в период с 24 февраля по 29 сентября 2022 года не распространяются.

В этой связи пенсионное обеспечение указанной категории граждан также осуществляется по нормам Федерального закона N 400-ФЗ без применения Федерального закона N 17-ФЗ и для определения права на страховую пенсию и исчисления ее размера учитывается только страховой стаж, приобретенный на территории Украины (Украинской ССР) за период до 1 января 1991 года.

В настоящее время значительные периоды работы, осуществлявшейся рассматриваемыми категориями граждан Российской Федерации на территории новых субъектов и (или) Украины (с 1 января 1991 г. - по настоящее время на территории Украины, с 1 января 1991 г. по 10 мая 2014 г. - на территориях Донецкой области и Луганской области Украины; с 11 мая 2014 г. по 29 сентября 2022 г. на территориях ДНР, ЛНР; с 1 января 1991 г. по 29 сентября 2022 г. - на территориях Запорожской и Херсонской областей Украины), не учитываются при определении права на страховую пенсию и исчислении ее размера.

Сложившаяся ситуация приводит к ущемлению пенсионных прав рассматриваемых категорий граждан: занижению размера их страховой пенсии либо отсутствию у них права на страховую пенсию по нормам Федерального закона N 400-ФЗ в связи с несоблюдением ими условий для назначения страховой пенсии (отсутствие требуемой продолжительности страхового стажа и (или) величины индивидуального пенсионного коэффициента).

Вопросы сохранения приобретенных пенсионных прав лиц, имеющих стаж работы на территории различных государств, решаются посредством заключения соответствующих международных договоров (соглашений).

Вместе с тем, в сложившихся обстоятельствах, не представляется возможным в ближайшее время заключение международного договора о пенсионном обеспечении между Российской Федерацией и Украиной.

Учитывая изложенное, в целях защиты конституционного права граждан Российской Федерации на пенсионное обеспечение проектом федерального закона предлагается в отношении граждан Российской Федерации, закрепить положения об учете периодов работы на территории Украины и (или) ДНР, ЛНР для определения права на страховую пенсию и исчисления ее размера.

Так, проектом федерального закона предлагается включать в страховой стаж:

1) периоды работы и (или) иной деятельности, которые выполнялись на территории Украины с 1 января 1991 года по 23 февраля 2022 года*(12);

2) периоды работы и (или) иной деятельности, которые выполнялись на территориях ДНР и ЛНР с 11 мая 2014 года по 29 сентября 2022 года;

3) периоды работы и (или) иной деятельности, которые выполнялись на территориях Запорожской области и Херсонской области Украины с 24 февраля 2022 года по 29 сентября 2022 года.

Периоды работы, предлагаемые проектом федерального закона к включению в страховой стаж, будут подтверждаться на основании документов, выданных (выдаваемых) работодателями или соответствующими государственными (муниципальными) органами.

Проектом федерального закона также предусматриваются следующие особенности пенсионного обеспечения в части определения права на страховую пенсию и исчисления ее размера для граждан Российской Федерации, имеющих стаж работы на указанных территориях:

1. Гражданам Российской Федерации при определении права на страховую пенсию и исчислении ее размера учитывается величина ИПК, равная 1,8 за полный календарный год (с 1 января по 31 декабря) работы, осуществлявшейся на территории Украины с 1 января 1991 года по 23 февраля 2022 года, на территориях Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики с 11 мая 2014 года по 29 сентября 2022 года, Запорожской области Украины и Херсонской области Украины с 24 февраля 2022 года по 29 сентября 2022 года.

Определение предусмотренной законопроектом величины ИПК в размере 1,8 за полный календарный год работы на указанных территориях предлагается с учетом аналогичной величины коэффициента за полный календарный год иного засчитываемого в страховой стаж периода, предусмотренного пунктами 1 (период прохождения военной службы по призыву), 6 - 8, 10 и 12 части 1 статьи 12 Федерального закона N 400-ФЗ*(13), как минимально предусмотренной Федеральным законом N 400-ФЗ.

2. Возможность установления периодов работы на основании решения межведомственной комиссии.

Согласно части 8 статьи 3 законопроекта в случае, если гражданин, не имеет возможности подтвердить периоды работы и (или) иной деятельности, имевшие место на территории Украины до 24 февраля 2023 года, на территории ДНР, ЛНР, Запорожской области и Херсонской области до 30 сентября 2022 года, размер заработка за периоды работы, имевшие место на соответствующей территории до 1 января 2002 года, документами, выданными (выдаваемыми) работодателями или соответствующими государственными (муниципальными) органами, такие периоды и размер заработка могут быть установлены на основании решения межведомственной комиссии в порядке, предусмотренном статьей 8 Федерального закона от 17 февраля 2023 г. N 17-ФЗ "Об особенностях пенсионного и дополнительного социального обеспечения граждан, проживающих на территориях Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской области и Херсонской области"*(14).

Установление периодов работы и (или) иной деятельности, размера заработка будут осуществляться на основании документов, указанных в частях 4 и 6 статьи 8 Федерального закона N 17-ФЗ, а также с учетом положений части 5 указанной статьи, касающихся возможности установления периодов работы на основании показаний двух и более свидетелей, и положений части 7 указанной статьи, содержащей ограничение максимальной продолжительности периодов работы и (или) иной деятельности, устанавливаемых межведомственной комиссией (15 лет), в порядке, предусмотренном постановлением Правительства Российской Федерации от 12 января 2023 г. N 11 "Об утверждении Положения о межведомственной комиссии по реализации трудовых, пенсионных и социальных прав отдельных категорий лиц, а также примерного перечня документов (сведений), представляемых для рассмотрения в межведомственную комиссию по реализации трудовых, пенсионных и социальных прав отдельных категорий лиц".

Проект федерального закона не содержит положений, вводящих избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности и бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

В проекте федерального закона отсутствуют требования, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы (далее - обязательные требования), о соответствующем виде государственного контроля (надзора), виде разрешительной деятельности и предполагаемой ответственности за нарушение обязательных требований или последствиях их несоблюдения.

Предлагаемые в проекте федерального закона решения не окажут влияния на достижение целей государственных программ Российской Федерации.

Проект федерального закона соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) Далее - проект федерального закона.

*(2) Далее - ДНР.

*(3) Далее - ЛНР.

*(4) Далее - Федеральный закон N 400-ФЗ.

*(5) Далее - ИПК.

*(6) Далее - Федеральный закон N 167-ФЗ.

*(7) Статья 1 Соглашения о гарантиях прав граждан государств - участников Содружества Независимых Государств в области пенсионного обеспечения от 13 марта 1992 г. (далее - Соглашение СНГ).

*(8) Договор между Российской Федерацией и Донецкой Народной Республикой о принятии в Российскую Федерацию Донецкой Народной Республики и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта, Договор между Российской Федерацией и Луганской Народной Республикой о принятии в Российскую Федерацию Луганской Народной Республики и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта, Договор между Российской Федерацией и Херсонской областью о принятии в Российскую Федерацию Херсонской области и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта и Договор между Российской Федерацией и Запорожской областью о принятии в Российскую Федерацию Запорожской области и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта, подписанные 30 сентября 2022 года.

*(9) Далее - Федеральный закон N 17-ФЗ.

*(10) Часть 1 статьи 1 Федерального закона N 17-ФЗ.

*(11) Часть 1 статьи 5 Федерального закона N 17-ФЗ.

*(12) С учетом даты начала специальной военной операции (24 февраля 2022 года).

*(13) Часть 12 статьи 15 Федерального закона N 400-ФЗ.

*(14) Далее - Федеральный закон N 17-ФЗ.