Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты" (подготовлен ФАС России 27.03.2024)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты"
(подготовлен ФАС России 27.03.2024 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты" (далее - законопроект) разработан ФАС России в соответствии с пунктом 28 раздела III Национального плана ("дорожной карты") развития конкуренции в Российской Федерации на 2021 - 2025 годы, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 02.09.2021 N 2424-р, с изменениями внесенными распоряжением Правительства Российской Федерации от 28.02.2024 N 439-р, предусматривающего обеспечение внесения изменений в законодательство Российской Федерации, закрепляющих подсудность дел об установлении (изменении) регулируемых цен (тарифов) арбитражным судам Российской Федерации.

Целью законопроекта является определение единообразного порядка обжалования решений об установлении (изменении) регулируемых цен (тарифов), отсутствие которого приводит невозможности пересмотра экономически необоснованных тарифов.

Анализ правоприменительной практики показал, что действующим законодательством закреплена следующая система подсудности дел об оспаривании актов и решений в сфере государственного регулирования цен (тарифов). Так, дела по оспариванию решений об установлении тарифов подведомственны судам общей юрисдикции. Рассмотрение указанных дел осуществляется в соответствии с Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации в общем для производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, порядке.

Таким образом, принимаемые органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) акты об установлении цен (тарифов) (например, цена (тариф) на услуги по передаче электрической энергии в целях расчетов с потребителями услуг (кроме сетевых организаций), расположенными на территории соответствующего субъекта Российской Федерации и принадлежащими к одной группе (категории), индивидуальная цена (тариф) на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между 2 сетевыми организациями за оказываемые друг другу услуги по передаче, сбытовые надбавки гарантирующих поставщиков) обжалуются в порядке, предусмотренном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации, в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа согласно статье 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации такие дела рассматриваются по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

По правилам данной главы на основании части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации тарифные решения проверяются на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Вместе с тем по своей сути такие решения выступают установленной государством ценой услуги в конкретном правоотношении, то есть ненормативным актом.

Однако анализ правоприменительной практики позволяет сделать вывод, что в подавляющем большинстве таких дел суд разрешает спор о фактических обстоятельствах, поскольку размер тарифа в первую очередь зависит от представленных на регулирование обосновывающих документов.

В этой связи судам приходится разрешать вопрос факта, а не права,как то предусмотрено главой 21 Кодекса административного производства Российской Федерации.

Подтверждением тезиса о том, что правила главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не позволяют эффективно рассматривать дела об оспаривании тарифных решений, является факт неоднократного назначения бухгалтерских, финансовых и экономических экспертиз в ходе рассмотрения дел.

Кроме того, оспаривание тарифных решений по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предоставляет недобросовестным участникам основания для злоупотребления правом.

Согласно части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд обязан проверить тарифное решение в полном объёме.

С учётом этой нормы недобросовестные участники оспаривают тарифные решения по формальным основаниям, безусловно не влияющим на законность принятого тарифного решения.

Однако с учётом положений части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации отказ в удовлетворении требований о признании тарифного решения недействующим по данным основаниям впоследствии используется как подтверждение объективности расчёта по всем статьям затрат без исключения.

Применение данной нормы на практике создаёт непреодолимые трудности при защите прав потребителей.

В случае, если в отношении тарифного решения, оспоренного по формальным основаниям, будет проведена проверка в рамках осуществления государственного контроля, по результатам которого будет установлен факт включения в состав необходимой валовой выручки экономически необоснованных расходов, исполнение предписания об устранении такого нарушения исключается одним только фактом наличия судебного решения, в котором вместе с тем спорные статьи затрат не оценивались.

Например, по результатам проверки тарифа регионального оператора Свердловской области было установлено, что:

- расходы на транспортирование, составляющие более 90% необходимой валовой выручки, были приняты исходя из цены транспортирования в размере 426,52 руб./куб. м. при сложившейся в регионе в конкурентных условиях цене в размере 317,20 руб./куб. м.;

- в расчёт численности персонала принята величина в размере 520 единиц при фактической численности в 247 единиц, 51 из которых задействованы в транспортировании твёрдых коммунальных отходов, затраты на которое включены отдельно;

- в состав необходимой валовой выручки включены расходы на амортизацию объектов, которые даже не были приобретены регулируемой организацией.

В результате необходимая валовая выручка была необоснованно завышена более чем на 900 млн. рублей.

Вместе с тем предписание об устранении этих нарушений не было выполнено, поскольку до завершения проверки региональный оператор оспорил тарифное решение по основанию невключения в него дополнительных расходов.

Однако исходя из требований части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства решение Свердловского областного суда в отношении таких требований было признано подтверждением законности тарифного решения в принципе.

В результате допущенные органом регулирования нарушения, факт наличия которых не оспорен, не были устранены, и на следующие годы регулирования долгосрочного периода регулирования регулируемой организации (2019-2021 гг.) ввиду регулирования методом индексации, расходы, принятые без должной проверки органом регулирования и не получившие оценку судов, были проиндексированы без возможности исключения необоснованных расходов. Если в среднем платеж по Российской Федерации за услуги по обращению с твёрдыми коммунальными отходами за 2019 год составил 89 руб. с человека, то для недобросовестного регионального оператора он был установлен в размере 146,13 рублей для жителей многоквартирных домов в г. Екатеринбурге и 179,06 рублей для индивидуальной застройки.

Указанные обстоятельства существенно затрудняют эффективность регулирования цен (тарифов), а также осуществление единообразного государственного регулирования цен (тарифов) и осуществления государственного контроля-надзора.

Для решения данной проблемы суд общей юрисдикции в каждом случае по сути обязан повторно рассмотреть вопрос об установлении тарифа с расчётом судом всех без исключения статей затрат. Однако возложение такой обязанности на суд не отвечает целям судопроизводства.

Единственным эффективным решением будет являться внесение изменений в законодательство для унификации подсудности тарифных решений.

Так, решения Федеральной антимонопольной службы в сфере государственного регулирования цен (тарифов), принимаемые в рамках контрольно-надзорной деятельности, процедуры досудебного разрешения споров и разногласий, а также в порядке отмены тарифных решений носят ненормативный характер и подлежат рассмотрению в арбитражном суде в порядке рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, предусмотренном Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, так как указанные решения затрагивают права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суть содержащихся в указанных делах и регулируемых правоотношений имеет однородный характер рассматриваемых вопросов и проблем, а также затрагивают предпринимательскую и экономическую деятельность, осуществляемую, регулируемыми организациями.

С учётом этого законопроектом предусматривается внесение дополнений в Федеральный закон "Об электроэнергетике", Федеральный закон "О теплоснабжении", Федеральный закон "О водоснабжении и водоотведении", Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", Федеральный закон "О газоснабжении в Российской Федерации", Федеральный закон "О естественных монополиях" в части расширения компетенции арбитражных судов за счет дел об оспаривании решений, устанавливающих, изменяющих, отменяющих подлежащие государственному регулированию цены (тарифы) на продукцию (товары, услуги).

Принятие положений, предусмотренных Законопроектом, не повлияет на достижение целей государственных программ Российской Федерации.

В Законопроекте требования, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы (далее - обязательные требования), о соответствующем виде государственного контроля (надзора), виде разрешительной деятельности и предполагаемой ответственности за нарушение обязательных требований или последствиях их несоблюдения, отсутствуют.

Законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

Принятие положений, предусмотренных законопроектом, не повлечет социально-экономических, финансовых и иных последствий, в том числе для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности.