Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и Федеральный закон "О безопасности дорожного движения" (подготовлен Минтрансом России 13.09.2024) (не действует)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и Федеральный закон "О безопасности дорожного движения"
(подготовлен Минтрансом России 13.09.2024 г.)

Текст проекта

Досье на проект

1. Общие характеристики проекта акта

Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и Федеральный закон "О безопасности дорожного движения"" (далее - проект федерального закона) подготовлен во исполнение пункта 4 плана мероприятий ("дорожная карта"), направленных на дополнительное нормативно-правовое регулирование развития средств индивидуальной мобильности и обеспечение безопасности дорожного движения при их использовании, утвержденного Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации Хуснуллиным М.Ш. 11.10.2023 N 11752-П50-МХ.

2. Анализ правоприменительной практики, обусловившей необходимость изменения правового регулирования

В части регулирования правил передвижения средств индивидуальной мобильности (далее - СИМ) с 01.03.2023, с даты вступления в силу постановления Правительства Российской Федерации от 06.10.2022 N 1769 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации", которым внесены изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090 "О Правилах дорожного движения" (далее - ПДД РФ), закреплены следующие правила для лиц, использующих для передвижения СИМ:

- ограничение предельной скорости 25 км/ч;

- допуск на тротуары только в отсутствие велоинфраструктуры и при безусловном приоритете пешеходов в движении;

- пересекать дорогу по пешеходному переходу на СИМ можно только спешившись;

- на сельских дорогах на СИМ можно ездить по правому краю проезжей части;

- запрет въезда в зону действия нового знака "Движение на средствах индивидуальной мобильности запрещено";

- пользователи СИМ должны руководствоваться велосипедным или пешеходным сигналом светофора;

- при выезде из жилой зоны СИМ должны уступать дорогу другим участникам движения.

В России построено только около 5 тыс. км велодорожек, которые определены приоритетными для движения на СИМ, что несравнимо меньше, чем в европейских странах.

Например, в Германии насчитывается не менее 80 тыс. км таких дорожек. Развитая велосипедная инфраструктура Германии обеспечивает 10 % от общего количества поездок.

Развитие велосипедной инфраструктуры позволит разделить потоки участников дорожного движения, имеющих разную скорость: велосипедистов и пользователей СИМ от автомобилей и пешеходов.

Отсутствие велосипедной инфраструктуры влияет на безопасность дорожного движения. Согласно аналитическим данным НИЦ БДД МВД России в период с 2018 по 2020 год с участием СИМ, оснащенных электродвигателем, в 8 раз увеличилось количество внесенных в госстатотчетность ДТП, погибших - в 6 и раненых - в 8 раз. Всего в 2020 году зарегистрировано 331 (+182,9 % к АППГ) ДТП, в котором погибли 6 (+50 % к АППГ) и ранены 347 (+184,4 % к АППГ) человек. В 2021 году зарегистрировано 672 (+67,5 % к АППГ) ДТП с участием СИМ, в результате которых погибли 20 (+185,7 % к АППГ) человек, в том числе 1 несовершеннолетний в возрасте до 16 лет. Ранения получили 704 (+67,2 % к АППГ) человека, в числе которых 133 (+54,6 % к АППГ) ребенка в возрасте до 16 лет. В 2022 году зарегистрировано 941 (+40 % к АППГ) ДТП с участием СИМ, в результате которого погибли 19 (-5 % к АППГ) человек, в том числе 2 несовершеннолетних в возрасте до 16 лет. Ранения получили 976 (+38,6 % к АППГ) человек, в числе которых 192 ребенка в возрасте до 16 лет. В 2023 году зарегистрировано 3 100 (+229,4 % к АППГ) ДТП с участием СИМ, в результате которых погибли 43 (+126,3 % к АППГ) человек, в том числе 7 несовершеннолетний в возрасте до 16 лет. Ранения получили 3 177 (+225,5 % к АППГ) человека, в числе которых 1 041 детей в возрасте до 16 лет.

Кроме того, данная статистика, возможно, не отображает существующее положение, так как учет ДТП с участием СИМ не ведется в полной мере.

Вместе с тем в настоящее время в Федеральном законе от 29.12.2017 N 443-ФЗ "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - 443-ФЗ) отсутствуют положения о необходимости созданий условий для движения СИМ, а также требований по обеспечению эффективности организации дорожного движения, посредством реализации мероприятий по организации дорожного движения, к которым относится развитие инфраструктуры для велосипедистов и лиц, использующих для передвижения СИМ.

При этом, только начиная с 2020 года общее количество СИМ выросло в пять раз, количество поездок с использованием СИМ, предоставляемых в краткосрочную аренду, выросло в двенадцать раз. На начало 2024 года количество СИМ, находящихся в прокате, достигло 332 тыс., продано в розницу с 2020 по 2024 год - 640 тыс. Таким образом, общее количество эксплуатируемых СИМ - более 950 тыс. (без учета приобретенных до 2019 года).

Рост аварийности с участием СИМ и рост их количества при отсутствии необходимой инфраструктуры вызывает протестные настроения в обществе, включающие требования полного запрета использования СИМ на тротуарах. Несмотря на внесение изменений в ПДД РФ, устанавливающих правовой статус лица, использующего СИМ, и создающих возможность регулирования использования СИМ, ключевой причиной высокой аварийности является сложность контроля соблюдения установленных правил.

Контроль соблюдения правил осложняется отсутствием как технической, так и правовой возможности идентификации СИМ и лиц, использующих их для передвижения.

3. Описание проблемы, на решение которой направлен проект акта. Обоснование предлагаемых решений и ожидаемые результаты их реализации

В городских условиях одновременно пересекаются потоки пешеходов, велосипедистов, автомобилистов, общественного транспорта, а теперь еще и СИМ. Для безопасного передвижения транспортных потоков они должны быть максимально разделены. В российских реалиях пешеходы, лица, использующие для передвижения СИМ, и велосипедисты оказываются на проезжей части, а автомобилисты - на пешеходной части. Отсутствие четкого разделения потоков в российских городах привносит в города элементы беспорядка и хаотичности, что приводит к снижению безопасности дорожного движения. Улучшение качества городской жизни и экономического благополучия, поддержка использования СИМ, а также поездок на велосипедах и общественном транспорте являются приоритетными задачами большинства городов в развитых странах мира. Городские власти все чаще продвигают вышеупомянутые принципы для создания безопасной, экологически устойчивой и справедливой транспортной системы. Расширение устойчивой транспортной сети оказывает благоприятное воздействие на город.

Кроме того, сохраняется тенденция роста количества не только СИМ, но и электровелосипедов и мопедов. Только в Москве в 2023 году ежедневно осуществляется в среднем не менее 700 тыс. поездок. При этом рост их количества с учетом отсутствия должного администрирования их нарушений ПДД РФ провоцирует социальное напряжение и негативное отношение населения к водителям таких средств. При этом стала широко распространена аренда "электровелосипедов" и мопедов.

По характеру перемещения, скоростных и габаритных характеристик мопедов, электровелосипедов и СИМ их можно объединить под понятие "средство микромобильности".

Поэтому проектом федерального закона предлагается ввести учет таких транспортных средств, что позволит повысить безопасность дорожного движения и дисциплину водителей.

Проблема аварийности средств микромобильности возникает в результате неприспособленности городской транспортной инфраструктуры к их безопасному передвижению.

Передвигаться на средствах микромобильности необходимо отдельно от автомобилей, но также важно использовать их на гладких, ровных поверхностях, а это условие. Велосипедные дорожки, полосы для велосипедистов представляют собой одно из возможных решений либо создание обособленной, выделенной инфраструктуры для средств микромобильности.

В соответствии с положениями 443-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе принимать самостоятельные решения по организации дорожного движения на своих территориях. Они обязаны принимать меры по обеспечению эффективности организации дорожного движения посредством реализации мероприятий, указанных в части 1 статьи 11 443-ФЗ, обоснование необходимости которых содержится в документации по организации дорожного движения.

В состав документации по организации дорожного движения включаются комплексные схемы организации дорожного движения и (или) проекты организации дорожного движения.

Комплексные схемы организации дорожного движения (далее - КСОДД) разрабатываются на 15 лет для дорог и (или) их участков в границах одного или нескольких муниципальных образований либо их частей, имеющих общую границу, с численностью населения свыше 10 тыс. жителей и (или) для сетей дорог и (или) их участков в границах регионов. Предусмотрена корректировка схем каждые 5 лет. Мероприятия, разработанные в рамках КСОДД, должны представлять собой целостную систему технически, экономически и экологически обоснованных мер.

Проекты организации дорожного движения (далее - ПОДД) разрабатываются в целях реализации КСОДД либо в качестве самостоятельного документа без предварительной разработки КСОДД.

Именно документация по организации дорожного движения содержит обоснования по проведению мероприятий по организации дорожного движения и развитию использования того или иного вида транспорта и пешеходного движения.

Вместе с тем в настоящее время при разработке документации по организации дорожного движения отсутствуют требования по обеспечению развития инфраструктуры для средств микромобильности, по организации парковок (парковочных мест) в местах их наибольшего скопления.

В целях решения данной проблемы проектом федерального закона предусмотрено внесение изменений в 443-ФЗ, которые потребуют от органов и организаций, уполномоченных в области организации дорожного движения, при разработке документации организации дорожного движения прорабатывать необходимость развития инфраструктуры для велосипедов и средств микромобильности, что послужит улучшению дорожно-транспортной ситуации в целом.

В целях возможности обеспечения контроля за соблюдением ПДД РФ лицами, использующими для передвижения средства микромобильности, а также в целях дальнейшего развития механизма осуществления контроля, надзора, учета и управления движением средств микромобильности проектом федерального закона предлагается обеспечить учет средств микромобильности посредством создания государственного реестра средств микромобильности (далее - реестр СМ).

Ведение реестра СМ предполагается осуществлять оператором государственного реестра средств микромобильности (далее - Оператор реестра).

Предлагается наделить такими полномочиями подведомственную организацию Минтранса России - ФБУ "Росавтотранс".

При этом учету подлежат все средства микромобильности, движение которых осуществляется с использованием дорог и иных территорий, предназначенных для движения транспортных средств и (или) пешеходов, за исключением средств микромобильности, которые являются товаром. Постановка средств микромобильности на учет сопровождается присвоением средству микромобильности учетного номера, порядок и условия присвоения которого устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Кроме того, вместе с учетным номером будет выдаваться учетный знак и метка, которые будут позволять идентифицировать средства микромобильности дистанционным способом.

Определены действия, относящиеся к внесению сведений в реестр СМ, содержание данных о средствах микромобильности, перечень документов, необходимых для внесения сведений в реестр СМ.

Обращение владельцев средств микромобильности к Оператору реестра с заявлением о внесении сведений в реестр СМ предлагается с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг (далее - Единый портал), включая подачу необходимых документов в электронном форме.

Порядок выдачи учетного номера, учетного знака и учетной метки, которая позволит идентифицировать средство микромобильности, в том числе дистанционном способом, для размещения на средствах микромобильности устанавливается нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации.

Каждый учетный номер СИМ - не повторяющийся во времени и на территории Российской Федерации. Повторное использование учетного номера не допускается.

При этом ведение реестра СМ предполагается в электронной форме без посещения территориальных подразделений Оператора реестра. Предлагаемый подход позволит эффективно решить задачу учета и идентификации владельцев средств микромобильности, используя функциональные возможности Единого портала в рамках реестровой модели оказания государственной услуги.

Ведение реестра СМ будет способствовать повышению дисциплины лиц, использующих для передвижения средства микромобильности, и дальнейшему развитию использования средств микромобильности.

В реестре СМ должны содержаться следующие сведения:

1) уникальный номер реестровой записи;

2) дату постановки на учет средства микромобильности;

3) даты внесения изменений в сведения, содержащиеся реестре СМ;

4) сведения о средстве микромобильности, включающие:

а) учетный номер средства микромобильности;

б) идентификационный или опознавательный номер средства микромобильности;

в) год и месяц выпуска средства микромобильности;

г) марку и (или) модель (коммерческое наименование) средства микромобильности (если они были присвоены изготовителем средства микромобильности);

д) массу средства микромобильности;

е) мощность двигателя средства микромобильности;

ж) о прекращении или возобновлении учета средства микромобильности (допуска к участию в дорожном движении) (при наличии);

з) вид средства микромобильности (мопед, электровелосипед, средство индивидуальной мобильности);

5) сведения о владельце средства микромобильности, включающие:

а) фамилию, имя и отчество (при наличии) физического лица, его страховой номер индивидуального лицевого счета, фамилия, имя и отчество (при наличии) индивидуального предпринимателя с указанием на статус индивидуального предпринимателя, его реквизиты, наименование и реквизиты юридического лица;

б) место жительства физического лица или индивидуального предпринимателя либо место государственной регистрации юридического лица;

6) срок постановки на учет средства микромобильности.

Для реализации механизмов государственного контроля движения средств микромобильности предлагается размещать учетный знак, содержащий учетный номер, непосредственно на таком транспортном средстве.

Для автоматизации процессов контроля (надзора) средств микромобильности предлагается дать субъектам Российской Федерации право создать региональную информационную систему средств микромобильности (далее - РИССМ). При этом РИССМ целесообразно создавать в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе, а также в городских поселениях и городских округах, численность населения которых 50 тыс. человек и более. Вместе с тем в случае обращения органов местного самоуправления в РИССМ могут быть включены и иные муниципальные образования.

Лицо, использующее для передвижения средство микромобильности, с помощью программного обеспечения, установленного на мобильное устройство сотовой связи, перед началом движения авторизуется в РИССМ с помощью учетной записи Единого портала, что позволит идентифицировать лицо, использующее для передвижения средство микромобильности, и увязать его с конкретным средством микромобильности, поставленным на учет.

Планируемые требования к таким мобильным устройствам сотовой связи будут позволять использовать гражданам большинство уже имеющиеся на рынке мобильные устройства сотовой связи.

При этом лица, использующие для передвижения средства микромобильности, будут обязаны передавать в РИССМ информацию о передвижении посредством использования программного обеспечения мобильных устройств сотовой связи и (или) программно-аппаратного комплекса, установленного на средстве микромобильности. В рамках данного подхода мобильное устройство сотовой связи выступает в качестве инструмента передачи данных о его местоположении и параметрах движения средства микромобильности.

В рамках создания РИССМ и реализации мероприятий по сбору, обработке и хранению информации, получаемой от лиц, использующих для передвижения средства микромобильности, предлагается, что в случае создания РИССМ в субъекте Российской Федерации необходимо определить оператора, которым будет орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области организации дорожного движения.

Региональные информационные системы должны обеспечивать сбор, обработку и хранение сведений и данных об авторизации и движении средств микромобильности, а также обеспечивать автоматическую фиксацию нарушений правил дорожного движения лицами, использующими для передвижения средства микромобильности.

При этом оператор РИССМ будет обязан:

- создать необходимую инфраструктуру для идентификации средств микромобильности и сбора соответствующей информации о передвижении средств микромобильности;

- обеспечить соответствие РИССМ требованиям существующего законодательства Российской Федерации, а также дополнительным требованиям которые установит Правительство Российской Федерации;

- обеспечить круглосуточную обработку информации, получаемой от лиц, использующих для передвижения средств микромобильности;

- обеспечить передачу информации в заинтересованные органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

- осуществлять авторизацию лиц, использующих для передвижения средства микромобильности, в РИССМ с помощью программного обеспечения мобильных устройств сотовой связи перед началом движения;

- обеспечить защиту информации и персональных данных, а также исключить возможность ее искажения и уничтожения;

- обеспечивать информирование граждан о работе РИССМ на территории, в отношении которой обеспечивается контроль за движением средств микромобильности с использованием РИССМ, а также выделенных территориях (зонах), в отношении которых установлены запрет на движение средств микромобильности или введены иные, ограничения на их движение.

Кроме того, учитывая, что значительное количество поездок на средствах микромобильности осуществляется с помощью системы краткосрочной аренды средств микромобильности, пользователи этой системы также будут авторизированы в РИССМ.

Для обеспечения единого подхода в работе операторов краткосрочной аренды средств микромобильности на территориях муниципальных образований Минтрансом России планируется утвердить типовое соглашение между операторами и органами местного самоуправления, которое при организации взаимодействия они должны будут учитывать.

Кроме того, при наличии авторизации в РИССМ допускается не размещение учетного знака на средстве микромобильности. В таком случае необходимо будет разместить учетную метку. Учетная метка может быть в виде двумерного штрих-кода (QR-код) (далее - QR-код), нанесенного на наклейку (стикер) и который формируется автоматическом режиме при постановке на учет или при внесении изменений в данные о средстве микромобильности в реестр, которые сопровождаются присвоением средству микромобильности нового учетного номера взамен ранее присвоенного. QR-код должен формироваться в соответствии с требованиями национального стандарта Российской Федерации ГОСТ Р ИСО/МЭК 16022-2008 "Автоматическая идентификация. Кодирование штриховое. Спецификация символики Data Matrix".

При этом владелец средства микромобильности должен самостоятельно разместить наклейку (стикер) на средстве микромобильности, обеспечив ее беспрепятственное считывание техническим устройством.

Учитывая, что для строительства и содержания транспортной инфраструктуры, в том числе для велосипедов, необходимы значительные расходы, то законопроектом заложена возможность при введении РИССМ концепции - "пользователь платит". Это значит, что оператор РИССМ может вводить плату за пользование транспортной инфраструктурой, чтобы впоследствии использовать полученные средства для ее создания.

В целях обеспечения соблюдения новых требований предусматривается организация регионального контроля (надзор) в сфере использования средств микромобильности.

Предметом регионального государственного контроля (надзора) в сфере использования средств микромобильности является соблюдение новых требований юридическими и физическими лицами, индивидуальными предпринимателями, операторами краткосрочной аренды.

Изменения в 443-ФЗ требуют внесения изменений в Федеральный закон от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - 196-ФЗ) для соотношения норм.

Во-первых, это определение допуска средства микромобильности к участию в дорожном движении только в случае, если оно состоит на учете, его учет не прекращен и оно соответствует основным положениям о допуске транспортных средств к участию в дорожном движении, установленным Правительством Российской Федерации. Требования, касающиеся учета, не распространяются на средства микромобильности, ввозимые на территорию Российской Федерации на срок не более месяца, на средства микромобильности, со дня приобретения прав владельца которых не прошло десяти дней, а также на средства микромобильности, являющиеся товарами, реализуемыми юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, осуществляющими торговую деятельность.

Во-вторых, это обязанность лица, использующие для передвижения средств микромобильности, для допуска к управлению средствами микромобильности осуществлять авторизацию в РИССМ.

Кроме того, в целях обеспечения ведения статистики ДТП с участием СИМ и велосипедов в статью 9 196-ФЗ об организации государственного учета основных показателей состояния безопасности дорожного движения вносится изменение. Так, к учетным показателям ДТП предполагается отнести и ДТП с участием велосипедистов и лиц, использующих для передвижения СИМ. Это позволит разрабатывать мероприятия по повышению безопасности дорожного движения, направленные на снижение количества ДТП с велосипедистами и СИМ.

Организация дорожного движения на территориях муниципальных образований может достаточно быстро меняться и участники дорожного движения не успевают за всеми изменениями, особенно на привычных своих маршрутах движения. Для того, чтобы органы местного самоуправления заблаговременно предупреждали население об изменениях в части организации дорожного движения для СИМ вводится обязанность это делать не позднее чем за двадцать дней до ввода ограничений для СИМ.

Вместе с тем необходимо отметить, что с учетом количества средств микромобильности, которые уже в настоящее время передвигаются по дорогам, законопроектом предполагается дать полгода на осуществления их постановки на учет после вступления его в силу.

Принятие проекта федерального закона не повлечет отрицательных социально-экономических, финансовых и иных последствий, в том числе для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности.

Напротив, конкретизация и законодательное закрепление обязательных требований по развитию инфраструктуры для средств микромобильности улучшит эффективность их использования и повысит безопасность дорожного движения.

Ведение реестра СМ будет способствовать повышению дисциплины лиц, использующих для передвижения средства микромобильности, и дальнейшему развитию использования средств микромобильности.

Предлагаемые проектом федерального закона изменения не окажут отрицательного влияния на достижение целей государственных программ Российской Федерации.

4. Информация о наличии или отсутствии в проекте акта обязательных требований, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при рассмотрении дел об административных правонарушениях, или обязательных требований, соответствие которым проверяется при выдаче разрешений, лицензий, аттестатов аккредитации, иных документов, имеющих разрешительный характер, о соответствующем виде государственного контроля (надзора), виде разрешительной деятельности и предполагаемой ответственности за нарушение обязательных требований или последствиях их несоблюдения

В проекте федерального закона не содержатся обязательные требования.

5. Оценка соответствия проекта акта положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации

Проект закона соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.