Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 10 июня 2009 г. N КА-А40/3269-09 Приказ федерального органа по недропользованию является законным, поскольку материалами дела подтверждено, что общество как пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступило к пользованию недрами в предусмотренных объемах (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 10 июня 2009 г. N КА-А40/3269-09
(извлечение)

Резолютивная часть постановления объявлена 3 июня 2009 г.

ОАО "Ксеньевский прииск" (далее Общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным принятого Федеральным агентством по недропользованию (далее Роснедра), в связи с тем, что Общество, как пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступило к пользованию недрами в предусмотренных объемах, нарушением пользователем недр существенных условий лицензии, приказа от 21.07.2008 N 626 "О досрочном прекращении права пользования недрами месторождения Большой Амазар по лицензии ЧИТ 00941 БЭ".

Общество указывало, что Роснедра не доказали наличие вины заявителя в непринятии мер к устранению выявленных нарушений условий лицензирования, а принятый с нарушением закона приказ нарушает его права и законные интересы.

Решением Арбитражного суда г. Москвы от 02.12.2008 в удовлетворении заявленных требований было отказано, т.к. оспоренный приказ соответствует действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы ОАО "Ксеньевский прииск".

Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 19.01.2009 решение арбитражного суда первой инстанции было отменено и признан незаконным приказ Федерального агентства по недропользованию от 21.07.2008 N 626 "О досрочном прекращении права пользования недрами месторождения Большой Амазар по лицензии ЧИТ 00941 БЭ".

В кассационной жалобе Федеральное агентство по недропользованию, излагая обстоятельства дела установленные судами, просит об отмене постановления Девятого арбитражного апелляционного суда от 19.01.2009 и отказе ОАО "Ксеньевский прииск" в удовлетворении заявленных требований или направлении дела на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

При этом указывается на ошибочное применение судом апелляционной инстанции законодательства и неправильное толкование статьи 20 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее Закон РФ "О недрах"). В судебном заседании нашли подтверждение, что Общество в течение установленного в лицензии срока не приступило к пользованию недрами в предусмотренных объемах, нарушила существенные условия лицензии. Роснедра отмечает, что вывод суда апелляционной инстанции о том, что нарушение ОАО "Ксеньевский прииск" оформления документации на водопользование является нарушением только Водного кодекса Российской Федерации, не соответствует фактическим обстоятельствам дела и противоречит пункту 2.2.3 Лицензионного соглашения, пункту 2 дополнения N 2 к лицензии и пункту 4.4 а, б дополнения N 4.

В отзыве на кассационную жалобу ОАО "Ксеньевский прииск" отмечая несостоятельность её доводов, просит оставить обжалуемый судебный акт без изменения.

В судебном заседании представители Федерального агентства по недропользованию поддержали доводы и требования кассационной жалобы, а представители ОАО "Ксеньевский прииск" просили оставить кассационную жалобу без удовлетворения, как необоснованную.

Извещенная в установленном законом порядке о времени и месте рассмотрения дела Федеральная служба по надзору в сфере природопользования заявила ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя.

Проверив правильность применения арбитражным судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, обсудив доводы кассационной жалобы и возражения относительно жалобы, арбитражный суд кассационной инстанции находит обжалуемое постановление подлежащим отмене, в связи с неправильным применением при его принятии норм материального права.

В соответствии требованиями статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражным судом первой, а при повторном рассмотрении спора и апелляционной инстанции были установлены следующие обстоятельства по делу.

ОАО "Ксеньевский прииск" в 1998 году была выдана лицензия на право пользования недрами ЧИТ 00941 БЭ с целевым назначением и видами работ добыча россыпного золота открытым раздельным способом на месторождении Большой Амазар. Срок окончания действия лицензии 31.12.2015.

Согласно ст. 11 Закона РФ "О недрах", лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Лицензионное соглашение является неотъемлемой частью лицензии и закрепляет условия пользования участком недр.

В соответствии с п. 1.2, 2.2.1 лицензионного соглашения от 23.11.1998, Администрация Читинской области и Читагеолком предоставляют Обществу право добычи россыпного золота на данном месторождении сроком до 31.12.2015.

В лицензионное соглашение, в том числе по просьбам Общества вносились изменения, а приказом Управления по недропользованию по Читинской области от 01.11 2007 N 211-П в лицензию ЧИТ 00941 БЭ были внесены изменения, приложение N 1 к дополнению N 4 было изложено в новой редакции.

Пункт 7.2 приложения 1 к дополнению N 4 в редакции от 01.11.2007 к лицензионному соглашению предусматривал, что недропользователь обязан представить в Читанедра следующую отчетность, связанную с пользованием недрами: ежеквартально (в течение 10 дней по окончании квартала) краткий информационный отчет о выполнении соглашения за период с начала года до окончания квартала, сведения по платежам и налогам при пользовании недрами; ежегодно (до 15 января, следующего за отчетным годом), информационные отчеты: о выполнении соглашения; об объемах, видах и результатах геологоразведочных работ, объемах строительства и добычи полезных ископаемых, рекультивации и других видов работ и добычи полезных ископаемых, рекультивации и других видов в пределах лицензионного участка; о результатах мониторинга состояния окружающей среды; в сроки, предусмотренные законодательством и нормативными актами, формами ежегодной статистической отчетности по вопросам проведения геологоразведочных работ и добычи полезных ископаемых.

В соответствии с пп. 4.1.1 а, 4.1.2 б указанного приложения, недропользователь должен обеспечить: начало отработки месторождения не позднее 2000 г., ежегодные уровни добычи определяются техническим проектом отработки месторождения, но не менее 120 кг золота; не позднее 01.04.2000 г. выполнить и утвердить в установленном порядке проект ОВОС по Амазар-Амазарканской группе россыпей.

При рассмотрении дела суды исходили из того, что полномочия Федеральной службы по надзору в сфере природопользования определены в Положении о данной службе, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 400, согласно п. 5.1.3 которого Росприроднадзор осуществляет контроль и надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр.

Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Читинской области была проведена комплексная проверка соблюдения требований законодательства в сфере природопользования Общества, по результатам которой составлен акт от 15.08.2007 г. N НВЗ-120.

В данном акте зафиксированы следующие нарушения: не представление полугодовых отчетов распорядителю недр (нарушение п. 7.2 лицензионного соглашения в редакции дополнения N 4 от 01.11.2007), работы на объекте не проводятся, лицензионное соглашение в части освоения месторождения не выполняется (нарушение п. 4.1.1 а, 4.1.2 б лицензионного соглашения в редакции дополнения N 4 от 01.11.2007).

На заседании комиссии по рассмотрению вопросов о досрочном прекращении права пользования участками недр от 24.01.2008, было принято решение о рекомендации Управлению лицензирования в месячный срок в установленном порядке подготовить письменное уведомление о допущенных нарушениях и возможном досрочном прекращении права пользования ОАО "Ксеньевский прииск" недрами по лицензии ЧИТ 00941 БЭ, в случае не устранения указанных нарушений в течение трех месяцев. Федеральной службе по надзору в сфере природопользования было рекомендовано по истечении срока уведомления организовать проверку устранения нарушений и по ее результатам внести предложения комиссии.

При рассмотрении дела судами было установлено, что 19.02.2008 Роснедра направило в адрес Общества уведомление N АЛ -06-31/1155 о необходимости устранения допущенных нарушений. При этом указывалось: нарушение пункта 2.7 (п. 7.2 в редакции дополнения N 4 от 01.11.2007) лицензионного соглашения - владельцем лицензии полугодовые отчеты о выполнении лицензионных соглашений распорядителю недр не предоставляются; нарушение п. 4.1.1 (а) и п. 4.1.2 (б) лицензионного соглашения (в редакции дополнения N 4) - недропользователем работы на объекте не проводятся, разработка месторождения на момент проверки не проводится, лицензионное соглашение в части освоения месторождения не выполняется; недропользователем разрешительная документация на водопользование не оформлена.

В дальнейшем Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Читинской области проведена комплексная проверка соблюдения требований законодательства в сфере природопользования Общества, по результатам которой составлен акт от 22.05.2008 N НВ-074-в.

В акте проверки Управления Росприроднадзора по Читинской области от 22.05.2008 N НВ-074-в зафиксированы нарушения: работы на лицензионном участке месторождения Большой Амазар в объемах и сроках, установленных в лицензионном соглашении Обществом не выполнены, не представляются полугодовые отчеты о выполнении условий лицензионного соглашения, не представлен информационный отчет за 1 квартал 2008 г. о выполнении условий лицензионных соглашений, не представлены ежегодные информационные отчеты о выполнении соглашения, об объемах, видах и результатах геологоразведочных работ, о результатах мониторинга состояния окружающей среды за 2007 г.

Кроме того, в акте указано, что в период 1994-2007 гг., месторождение не было введено в эксплуатацию, а в апреле 2008 г. Общество приступило к отработке месторождения Большой Амазар без оформленного права пользования водным объектом, допустив тем самым грубые нарушения природоохранного законодательства.

При этом в акте указано на частичное устранение нарушений, указанных в предыдущем акте проверки, т.к. представлен отчет за первое полугодие 2007 г.

При рассмотрении дела судами было установлено, что общество направило в Комитет промышленности и природных ресурсов Читинской области документы для оформления права водопользования реки Большой Амазар 13.03.2008 г., договор водопользования заключен был заключен после принятия оспариваемого приказа - 24.07.2008.

На заседании комиссии по рассмотрению вопросов о досрочном прекращении права пользования участками недр от 19.06.2008 установлен факт невыполнения Обществом условий пользования недрами месторождения Большой Амазар и не устранения нарушений, указанных в уведомлении Роснедр, рекомендовано прекратить право пользования Обществом недрами по лицензии ЧИТ 00941 БЭ.

Суды указали, что пунктом 5.3.10 Положения о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 N 293, определено, что Роснедра принимает, в том числе по представлению Федеральной службы в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решения о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр.

Приказом Федерального агентства по недропользованию от 21.07.2008 N 626 "О досрочном прекращении права пользования недрами месторождения Большой Амазар по лицензии ЧИТ 00941 БЭ" досрочно прекращено с 21.07.2008 право пользования недрами месторождения Большой Амазар, по лицензии ЧИТ 00941 БЭ предоставленной ОАО "Ксеньевский прииск" на добычу россыпного золота на месторождении Большой Амазар. Приказ был издан на основании пунктов 2, 5 части второй статьи 20 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" в связи с тем, что Общество как пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступило к пользованию недрами в предусмотренных объемах, нарушением пользователем недр существенных условий лицензии.

В соответствии пунктами 2, 5 части второй статьи 20 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" право пользования недрами может быть досрочно прекращено органами, предоставившими лицензию, в случаях нарушения пользователем недр существенных условий лицензии, если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах.

Установив данные обстоятельства по делу, арбитражный суд первой инстанции, обсудив все доводы заявителя, отказал ОАО "Ксеньевский прииск" в удовлетворении заявленных требований, т.к. оспоренный приказ принят уполномоченным на то органом, он соответствует закону и не нарушает права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом суд первой инстанции исходил из того, что в судебном заседании установлены и материалами дела подтверждаются факты нарушения ОАО "Ксеньевский прииск" как пользователь недр существенных условий лицензии, Общество в течение установленного в лицензии срока не приступило к пользованию недрами в предусмотренных объемах. Были нарушены Обществом и положения Водного кодекса РФ, предусматривающего, что забор (изъятие) водных ресурсов из поверхностных водных объектов осуществляется и водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование на основании договоров водопользования.

При повторном рассмотрении дела по апелляционной жалобе ОАО "Ксеньевский прииск" арбитражный суд апелляционной инстанции установив вышеуказанные обстоятельства по делу, отменил решение и признал оспоренный приказ незаконным исходя из ошибочности выводов суда первой инстанции о том, что у Роснедра имелись правовые основания для прекращения права недропользования по названной лицензии, предусмотренные п.п. 2 и 5 ч. 1 ст. 20 и ст. 21 Федерального закона "О недрах".

Принимая обжалуемое постановление суд апелляционной инстанции отметил, что согласно абзаца 4 статьи 21 данного Закона в случае, предусмотренном п.п. 2 и 5 ч. 2 ст. 20 настоящего Закона, решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, что в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения.

Таким образом, право пользования недрами может быть досрочно прекращено только в том случае, если недропользователь виновно в течение трехмесячного срока не устранил именно те существенные нарушения условий лицензии, которые были перечислены в направленном ему регулирующим органом уведомлении.

Вместе с тем, лицензией ЧИТ 00941 БЭ был установлен срок ее действия до 31.12.2015. Однако п. 2.2.1 дополнения N 1 к лицензионному соглашению по данной лицензии от 21.07.1999 установлено начать отработку россыпи в 2000 году, закончить в 2006 году. В пункт 5.1 лицензионного соглашения внесено изменение о том, что соглашение вступает в силу со дня регистрации лицензии и действует до января 2007 года. Таким образом, по мнению суда апелляционной инстанции, лицензионным соглашением ранее установленный срок действия лицензии ЧИТ 00941 был сокращен до 31.12.2006.

Поэтому непредставление к моменту проверки комиссией Росприроднадзора 15.08.2007 отчета по месторождению Большой Амазар за первое полугодие 2007 не является нарушением.

Также на момент проверки комиссией Росприроднадзора Общество было лишено возможности вести какие-либо работы на участке месторождения Большой Амазар в связи с тем, что в то время установленный лицензионным соглашением срок действия лицензии истек, в связи с чем отсутствует нарушение, связанное с использованием недр в предусмотренных лицензионным соглашением объемах.

Кроме этого суд апелляционной инстанции указал, что проведение Обществом работ при отсутствии договора на водопользование, т.е. нарушение водного законодательства, не могло явиться основанием для прекращения права пользования недрами по основанию, предусмотренному п. 2 части 2 ст. 20 Закона РФ "О недрах".

В соответствии со ст. 1 Закона "О недрах" настоящий Закон регулирует отношения недропользования на континентальном шельфе Российской Федерации в соответствии с федеральными законодательными актами о континентальном шельфе и нормами международного права. Отношения, связанные с использованием и охраной земель, водных объектов, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при пользовании недрами, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Таким образом, законодательство, регулирующее вопросы недропользования и вопросы использования водных объектов имеют самостоятельное правовое регулирование. При этом государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов, как это установлено ст. 36 Водного кодекса РФ, осуществляются, в частности уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти - Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 400).

Кроме того, в силу ст. 11 Закона РФ "О недрах" лицензия удостоверяет право пользования указанным участком (участками) недр на условиях соглашения, определяющего все необходимые условия пользования недрами в соответствии с Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции" и законодательством Российской Федерации о недрах.

Таким образом, лицензия и соглашение на право пользования недрами не могут регулировать права и обязанности лицензиата в области соблюдения водного законодательства.

Арбитражный суд кассационной инстанции находит, что выводы суда апелляционной инстанции об отсутствии у Роснедр оснований для прекращения права недропользования по лицензии ЧИТ 00941 БЭ, необоснованности выводом суда первой инстанции о правомерности досрочного прекращения права пользования недрами по основаниям предусмотренным п.п. 2 и 5 ч. 1 ст. 20 и ст. 21 Федерального закона "О недрах" сделаны на основании неправильного применения статьи 20 Закона РФ "О недрах".

Основания прекращения права пользования недрами предусмотрены статьей 20 Закона РФ "О недрах". При этом в части 1 названной нормы Закона перечислены основания, влекущие безусловное прекращение права пользования недрами. В свою очередь в части 2 приведены обстоятельства, дающие право органам, предоставившим лицензию, рассмотреть вопрос о досрочном прекращении, приостановлении или ограничении права пользования недрами.

При этом за нарушение лицензионных условий, предусмотренных как в части 1, так и в части 2 статьи 20 Закона РФ "О недрах", наступают одни и те же последствия - право пользования недрами подлежит прекращению.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 20 Закона РФ "О недрах" право пользования недрами прекращается при возникновении определенного условия (если оно зафиксировано в лицензии), с наступлением которого прекращается право пользования недрами.

При этом он отметил, что в силу пункта 10 лицензионного соглашения нарушение владельцем лицензии одного из условий настоящего соглашения является основанием для прекращения права пользования недрами.

Статьей 12, пунктом 7 части 1 статьи 22 Закона о недрах предусмотрена возможность пересмотра условий пользования недрами, предусмотренных в лицензии, при возникновении обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых лицензия была предоставлена.

При рассмотрении дела, как суд первой, так и суд апелляционной инстанции установили, что на момент проверок ОАО "Ксеньевский прииск" в 2007 и 2008 годах условия пользования недрами ранее предусмотренные лицензией в части объёма и сроков представления отчётности, срока начала обработки месторождения и ежегодного уровня добычи золота не изменялись.

В соответствии с подпунктами 2, 5 пункта 2 статьи 20 Закона РФ "О недрах" право пользования участком недр может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в случае нарушения пользователем недр существенных условий лицензии, а также в случае если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах.

Статьей 21 Закона РФ "О недрах" установлено, что в случаях, предусмотренных подпунктами 2 и 5 пункта 2 статьи 20 указанного Закона, решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения.

Примененный Роснедрами порядок прекращения права пользования недрами, предусматривающий возможность устранения нарушения условий лицензионного соглашения в установленный срок, в отличие от подлежащего применению порядка, предусматривающего безусловное прекращение права пользования участком недр, предоставлял обществу право и возможность устранить допущенные нарушения.

Однако при рассмотрении спора, как суд первой, так и суд апелляционной инстанции установили нарушение обществом существенных условий лицензии, т.к. в течение установленного в лицензии срока общество не приступило к пользованию недрами в предусмотренных объемах и не предоставило всю предусмотренную лицензионным соглашением отчётность.

Арбитражный суд кассационной инстанции находит неправомерными выводы суда апелляционной инстанции о том, что грубые нарушения природоохранного законодательства, требований Водного кодекса РФ, со стороны ОАО "Ксеньевский прииск" не свидетельствуют о нарушении им условий лицензии пункт 2.2.3 соглашения к которой обязывает его соблюдать установленные законодательством Российской Федерации нормы, правила и требования по охране недр и окружающей природной среды. В соответствии с Федеральным законом от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" окружающая природная среда это совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов. Компонентами природной среды являются земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух.

Отменяя обжалуемое постановление по основаниям неправильного применения арбитражным судом апелляционной инстанции норм материального права, арбитражный суд кассационной инстанции находит возможным оставить в силе решение суда первой инстанции выводы которого по применению норм права соответствуют установленным судами двух инстанций обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 284-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Московского округа постановил:

постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 19 января 2009 года по делу N А40-55962/08-121-455 отменить.

Оставить в силе решение Арбитражного суда г. Москвы от 2 декабря 2008 года по делу N А40-55962/08-121-455.