Приложение 1. Концепция реформирования государственных унитарных предприятий г. Москвы, имеющих основополагающее положение на рынке товаров (услуг)

Приложение 1
к постановлению Правительства Москвы
от 17 ноября 2009 г. N 1259-ПП

Концепция
реформирования государственных унитарных предприятий города Москвы, имеющих основополагающее положение на рынке товаров (услуг)

Настоящая Концепция разработана в соответствии с задачами, поставленными в постановлениях Правительства Москвы от 7 марта 2006 г. N 154-ПП "О задачах по повышению эффективности управления государственными и казенными предприятиями города Москвы на 2006-2008 гг. и об основных принципах реформирования государственных унитарных предприятий, не вошедших в среднесрочную программу приватизации" и от 28 августа 2007 г. N 758-ПП "О ходе выполнения постановления Правительства Москвы от 7 марта 2006 г. N 154-ПП и задачах по управлению государственными унитарными, казенными предприятиями города Москвы на 2007-2009 гг.".

Под реформой государственных унитарных предприятий в настоящей Концепции понимается изменение принципов их действия, направленное на реструктуризацию, способствующую улучшению управления и разделению видов деятельности (бизнеса) на государственные и коммерческие функции, повышению эффективности производства и конкурентоспособности выпускаемой продукции, производительности труда, снижению издержек производства, улучшению финансово-экономических результатов деятельности, а также меры государственной поддержки предприятий.

В настоящей Концепции используются следующие понятия:

- предприятие - коммерческая организация, созданная в форме государственного унитарного предприятия (ГУП);

- ГУП, работающие в конкурентной сфере, - предприятия, имеющие одного и более конкурентов на соответствующем рынке товаров и услуг;

- ГУП, работающие в жилищной сфере, - предприятия, выполняющие функции управляющей организации жилищным фондом и оказывающие соответствующие услуги физическим и юридическим лицам.

I. Общая характеристика ситуации

В соответствии с постановлением Правительства Москвы от 7 марта 2006 г. N 154-ПП "О задачах по повышению эффективности управления государственными и казенными предприятиями города Москвы на 2006-2008 гг. и об основных принципах реформирования государственных унитарных предприятий, не вошедших в среднесрочную программу приватизации" Межведомственной комиссией при Правительстве Москвы по упорядочению деятельности государственных и казенных предприятий города Москвы совместно с Департаментом имущества города Москвы и органами исполнительной власти города Москвы, в ведомственном подчинении которых находятся государственные унитарные предприятия, в период с 2006 по 2009 гг. была проведена работа по реформированию государственных унитарных предприятий города Москвы, в результате которой количество предприятий значительно сократилось.

Основное сокращение числа государственных унитарных предприятий города Москвы было проведено в период с 2006-2007 гг. При этом показатели планируемого количества предприятий (220) на 1 января 2009 г. не были достигнуты по следующим причинам:

- длительность приватизационных процедур;

- отсутствие должной заинтересованности у руководителей предприятий и органов исполнительной власти города Москвы, координирующих их деятельность;

- необходимость надлежащего оформления имущественных и иных прав предприятий, включаемых состав приватизируемого предприятия;

- необходимость реструктуризации имущественных комплексов реформируемых предприятий.

Аналогичные тенденции прослеживаются и в количественном составе государственных унитарных предприятий, утвержденных постановлением Правительства Москвы от 7 марта 2006 г. N 154-ПП (приложение 2 "Перечень государственных унитарных предприятий города Москвы, имеющих основополагающее положение на рынке товаров (услуг) города Москвы").

Так за вышеназванный период было сокращено всего одно предприятие (ГУП "Зеленоградский автокомбинат" присоединен к ГУП "Мосгортранс").

При этом складывающаяся на рынке финансово-экономическая негативная ситуация, вызванная ростом процентных ставок по кредитам, ведет к уменьшению инвестиций и промышленного производства.

Недостаточный уровень инвестиций также обусловливается неготовностью, с одной стороны, получателей инвестиций - предприятий к эффективному освоению средств, в первую очередь из-за низкого качества управления, и, с другой стороны, инвесторов - вкладывать капиталы в предприятия из-за высоких рисков (незащищенность права собственности, значительный риск потери средств из-за плохого управления, отсутствие действенного механизма реализации обязательственного права, непрозрачность финансового состояния предприятия).

К числу наиболее характерных для современных предприятий проблем, препятствующих их эффективному функционированию в условиях сложившихся рыночных отношений, следует отнести:

1. Непродуктивность системы управления предприятием, обусловленную:

- неэффективностью организационно-правовой формы предприятий (государственные унитарные предприятия) и, как следствие, невозможностью эффективно обеспечить управление предприятиями (отсутствие коллегиального органа управления - совета директоров, как у акционерного общества и т.п. );

- отсутствием стратегии в деятельности предприятия и ориентацией на краткосрочные результаты в ущерб среднесрочным и долгосрочным;

- недостаточным знанием конъюнктуры рынка;

- низким уровнем квалификации менеджеров и персонала, отсутствием трудовой мотивации работников, падением престижа рабочих и инженерно-технических профессий;

- неэффективностью финансового менеджмента и управления издержками производства.

2. Низкий уровень ответственности руководителей предприятий перед собственником имущества за последствия принимаемых решений, сохранность и эффективное использование имущества предприятия, а также финансово-экономические результаты деятельности предприятия.

Несмотря на наличие в законодательных и иных правовых актах ряда положений, позволяющих органам исполнительной власти города Москвы контролировать деятельность руководства предприятий, действенный механизм разграничения функций, полномочий и ответственности между отраслевыми департаментами и руководителями предприятий не отлажен.

3. Высокие расходы на содержание объектов социально-культурного назначения и жилищно-коммунального хозяйства.

4. Практику перекрестного субсидирования и деформированную структуру издержек производства вследствие дифференциации (по потребителям) цен и тарифов на товары и услуги естественных монополий, оказывающих существенное влияние на конкурентоспособность продукции московских предприятий.

5. Отсутствие актуальной и достоверной информации о финансово-экономическом состоянии предприятия для органов исполнительной власти города Москвы, руководителей предприятия, потенциальных инвесторов и кредиторов.

Подчиненность системы бухгалтерского учета целям налогообложения искажает реальную картину финансово-экономического состояния предприятия. Действующая система бухгалтерского учета приводит к искажению соотношения доходов и расходов предприятия, обложению налогами фиктивной прибыли, возникающей при продаже продукции по цене ниже себестоимости, лишает предприятия права самостоятельной квалификации расходов на капитальные и текущие затраты, на текущие затраты и расходы будущих периодов.

Существующая государственная статистическая отчетность в основном направлена на обеспечение органов государственной власти необходимой информацией и позволяет частично удовлетворить спрос предприятий на маркетинговую информацию.

II. Основные принципы реформирования ГУП

Принципы реформирования предприятий строятся на результатах осуществленного анализа деятельности предприятия, использования им государственного имущества и группировке видов деятельности для осуществления государственных и коммерческих функций и заключаются в следующем:

1. Непрофильные активы и используемое не по основному виду деятельности имущество ГУП подлежит выводу из хозяйственного ведения предприятий:

- жилые помещения передаются Департаменту жилищной политики и жилищного фонда города Москвы;

- нежилые помещения передаются Департаменту имущества города Москвы;

- объекты социальной сферы передаются Департаменту имущества города Москвы с последующей передачей соответствующим подразделениям (структурам) Комплекса социальной сферы города Москвы.

2. Разделение имущества предприятий на:

- используемое для осуществления видов деятельности, относящихся к конкурентной сфере (коммерческий функционал);

- необходимое для осуществления государственных функций (государственный функционал);

3. Имущественные комплексы коммерческого функционала подлежат выделению и рассмотрению возможности их дальнейшего наиболее эффективного использования путем приватизации, сдачи в аренду, концессии и т.п. 

4. Имущественные комплексы государственного функционала подлежат выделению из общего состава имущественного комплекса в целях последующего рассмотрения возможности их дальнейшего использования путем преобразования в казенное предприятие или государственное учреждение, а также, в отдельных случаях, акционированию.

5. Реформирование предприятий, имущественные комплексы которых не подлежат приватизации или имеют иные ограничения, осуществляется с соблюдением процедуры выделения непрофильных активов (пп. 1 и 2 раздела II) и рассмотрения с точки зрения эффективности их дальнейшего использования путем преобразования в казенное предприятие или государственное учреждение.

III. Основные цели и задачи реформирования предприятий

Для устранения отмеченных негативных тенденций экономического развития необходимо сконцентрировать внимание на обеспечении эффективного развития предприятий как основного структурного образующего элемента экономической системы Москвы.

Изменение среды функционирования предприятий, являвшееся до настоящего времени основным направлением реформы, должно быть в ближайшие годы дополнено стимулированием внутренних преобразований на предприятиях.

Поэтапный стимулируемый государством процесс перехода предприятий на общепринятые в рыночной экономике принципы функционирования составляет содержание реформы предприятий.

Целью реформы предприятий является их реструктуризация, способствующая улучшению управления и разделению видов деятельности (бизнеса) на государственные и коммерческие функции, повышению эффективности производства и конкурентоспособности выпускаемой продукции, производительности труда, снижению издержек производства, улучшению финансово-экономических результатов деятельности.

Реформирование должно проводиться органами исполнительной власти города Москвы совместно с руководителями предприятий.

Однако в условиях экономического спада и платежного кризиса лишь незначительное число предприятий способно реформироваться без государственной поддержки.

Задачами реформы предприятий являются:

1. Проведение анализа деятельности (бизнеса) предприятия и использования имущества.

2. Разработка модели реформирования предприятия:

- структурирование видов деятельности (бизнеса) на государственные и коммерческие функции;

- определение состава имущества, сохраняемого в собственности города Москвы (государственные функции);

- определение состава имущества, подлежащего передаче в уставный капитал создаваемого открытого акционерного общества (коммерческие функции).

3. Вывод функций и передача имущества (государственные функции) соответствующему органу исполнительной власти города Москвы.

4. Формирование имущественного комплекса предприятий, подлежащих преобразованию в открытые акционерные общества, включая регистрацию права собственности города Москвы на недвижимое имущество, находящееся в пользовании предприятий.

5. Преобразование предприятия (коммерческие функции) в открытое акционерное общество (при необходимости возможно рассматривать вопрос о разделении на несколько компаний с выработкой модели корпоративного управления путем построения холдинговой структуры).

6. Обеспечение инвестиционной привлекательности предприятий в послеприватизационный период.

7. Выработка мер по государственной поддержке предприятий в послеприватизационный период в условиях мирового финансово-экономического кризиса.

IV. Методология реформирования предприятий

Под методологией реформирования предприятий понимается совокупность методов и средств, необходимых для проведения реформирования предприятий.

Методы и средства, необходимые для проведения реформирования предприятий, а также осуществляемые мероприятия должны быть формализованы в программу реформирования предприятия.

Программу реформирования предприятия рекомендуется составлять из двух частей: концепции программы и плана мероприятий.

Концепция программы должна содержать:

- цель реформирования;

- приоритеты и критерии развития предприятия в процессе реформирования;

- решение тех проблем (противоречий), которые сформулированы при диагностике предприятия.

Решения даются в виде перечня задач, которые необходимо выполнить при реформировании. Конкретные действия по выполнению каждой задачи указываются в плане мероприятий. Задачи и мероприятия рекомендуется группировать по направлениям реформирования.

Таким образом, концепция программы содержит общую часть (цель, приоритеты, критерии) и группы задач по направлениям.

План мероприятий содержит перечень конкретных действий по тем же направлениям.

Дополнительно, при необходимости, в программу могут быть включены следующие направления.

1. Развитие технологического комплекса для обеспечения внутреннего конкурентного преимущества - улучшение технико-экономических характеристик оборудования, определяющих издержки производства и себестоимость продукции:

2. Разработка мультиатрибутивной концепции новых товаров (услуг), имеющих замечаемые потребителем пользовательские преимущества перед другими товарами и обеспечивающих предприятию внешние конкурентные преимущества. Развитие технологического потенциала для обеспечения диверсификации производства.

3. Реализация мер по повышению качества товаров, производимых в данное время, если качество является фактором внешней конкурентоспособности при том типе конкурентной ситуации, в которой находится предприятие на рынке.

4. Инвентаризация и рыночная оценка нематериальных активов (патентов, лицензий, методик и др.) и обеспечение их соответствия современному научно-техническому уровню.

5. Реализация мер по повышению эффективности производственной, оргуправленческой и инновационно-технологической деятельности на предприятии.

Для обеспечения эффективной деятельности предприятия параллельно с реализацией программы реформирования должны быть разработаны концепция и стратегия его дальнейшего развития.

Реализация программы реформирования создает "стартовую позицию" дальнейшего развития ГУП, и планируемые результаты реформирования можно принимать в качестве исходных данных для стратегических разработок.