Пояснительная записка к проекту федерального закона N 1046437-6 "О государственной социальной помощи лицам, находящимся за чертой бедности"

Досье на проект федерального закона

Экономический кризис негативно сказался на материальном положении российских граждан.

Среднедушевые денежные доходы населения не увеличиваются, несмотря на рост цен. Фактически происходит падение реальных доходов населения.

При этом, согласно предварительным данным Росстата, в 2015 году численность населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума в целом по Российской Федерации (данные за январь - сентябрь) составила 20,3 млн. чел. или 14,1% от общей численности населения. Для сравнения, в 2014 году (данные по году) эти цифры равнялись соответственно 16,1 млн. чел. или 11,2%.

В то же время цены на продукты первой необходимости продолжают расти. Инфляция на конец 2015 года составила 12,9% (продовольственная инфляция - 14%), однако по многим группам потребительских товаров и услуг цены выросли значительно больше. Это приводит к стремительному росту числа бедных, к распространению бедности и превращению ее в устойчивое, затяжное социальное явление. К этому следует прибавить задержки, сокращения заработной платы, ухудшение материального положения большинства социальных групп.

Падение уровня жизни граждан имеет множество негативных последствий. Оно приводит к росту социальной напряженности, сокращению покупательной способности населения, что в свою очередь еще больше усугубляет кризисные явления в экономике. Возникает замкнутый круг, который невозможно разорвать без мер государственной социальной поддержки нуждающихся.

Законопроектом предусматривается оказание государственной социальной помощи лицам, оказавшимся за чертой бедности в условиях экономического кризиса.

Необходимо отметить, что действующее законодательство не использует такие понятия как "бедность" и "кризис". Вероятно, этим государство пытается создать видимость более благополучной реальности, чем она есть на самом деле. Однако, авторы законопроекта полагают, что необходимо называть вещи своими именами, в том числе и в законодательстве. Органам власти необходимо официально, законодательно признать, что в стране существует бедность, что страна переживает кризис. И определить меры по преодолению этих негативных явлений.

В этой связи законопроект вводит определение лиц, находящихся за чертой бедности - это лица, доход которых (среднедушевой доход в семье которых, если у них нет собственного дохода) ниже установленной величины прожиточного минимума, умноженной на коэффициент 1,3.

Необходимость введения данного коэффициента диктуется следующим.

В III квартале 2015 года Правительством Российской Федерации (постановление от 30.11.2015 N 1291) установлена величина прожиточного минимума в целом по Российской Федерации на душу населения 9673 рубля, для трудоспособного населения - 10436 рублей, пенсионеров - 7951 рубль, детей - 9396 рублей. Субъекты Российской Федерации самостоятельно устанавливают на своих территориях величину прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам.

Согласно рассматриваемому в настоящее время проекту постановления Правительства Российской Федерации об установлении величины прожиточного минимума в IV квартале 2015 года, данный показатель на душу населения установлен в размере 9452 руб., для трудоспособного населения - 10 187 руб., для пенсионеров - 7781 руб. и 9197 руб. - для детей.

Таким образом, Правительство Российской Федерации на данный момент не только планирует увеличивать прожиточный минимум, несмотря на значительный рост цен, но и полагает возможным его уменьшение.

В целом, установленный в стране прожиточный минимум представляется не реалистичным, не позволяющим удовлетворить первоочередные жизненные потребности человека.

В этой связи законопроектом и вводится повышающий коэффициент 1,3: он позволяет приблизить доход малоимущих граждан в среднем к 12,5 тыс. рублей в месяц, что улучшает их материальное положение.

Размер указанного коэффициента установлен исходя из уровня девальвации национальной валюты Российской Федерации - рубля. В период ноябрь 2015 года - январь 2016 года рубль подешевел относительно доллара США, в котором осуществляются основные расчеты по экспорту, в целом на 30%. Соответственно, это в течение года повлечет дальнейший рост цен на потребительские товары и услуги.

В целях улучшения социального положения лиц, оказавшихся за чертой бедности, законопроектом предусмотрено осуществление им ежемесячных социальных выплат.

Размер ежемесячной социальной выплаты рассчитывается как разница между среднемесячным доходом лица (среднемесячным среднедушевым доходом в его семье, если лицо не имеет самостоятельного дохода) за три месяца, предшествующие месяцу назначения указанной выплаты, и величиной прожиточного минимума для соответствующей социально-демографической группы в субъекте Российской Федерации, в котором данное лицо постоянно проживает. При этом установленный размер прожиточного минимума умножается на указанный выше коэффициент 1,3.

Ежемесячная социальная выплата производится в форме безналичного перечисления средств на специальный социальный счет лица, которому она назначена.

Расходование средств, перечисляемых в качестве ежемесячной социальной выплаты, осуществляется с помощью электронной расчетной карты. Порядок выпуска и обращения указанных карт устанавливается Правительством Российской Федерации.

Средства ежемесячной социальной выплаты могут расходоваться на приобретение продуктов питания, непродовольственных товаров, лекарственных препаратов, медицинских изделий, оплату услуг, состав и перечни которых определяются Правительством Российской Федерации, а также на внесение платы за жилое помещение и коммунальные услуги.

Определение состава продуктов питания, на приобретение которых могут расходоваться средства ежемесячной социальной выплаты, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 227-ФЗ "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации", где установлены конкретные категории продуктов питания, входящие в потребительскую корзину.

Средства ежемесячной социальной помощи не могут расходоваться на приобретение алкогольной и табачной продукции.

Ежемесячная социальная выплата не может быть предоставлена в виде наличных денежных средств.

Использование безналичных расчетов и введение ограничений на использование средств, перечисляемых гражданам в качестве социальных выплат, необходимо, чтобы исключить использование получаемых средств для приобретения товаров и услуг, не являющихся товарами и услугами первой необходимости.

Ежемесячные социальные выплаты планируется осуществлять с 1 марта 2016 года из средств федерального бюджета. При этом регионы вправе установить за счет своих средств дополнительные меры государственной социальной помощи лицам, оказавшимся за чертой бедности.

Федеральное финансирование указанных выплат необходимо во избежание увеличения закредитованности субъектов Российской Федерации, роста дефицита их бюджета.

По предварительным расчетам для осуществления предусмотренных законопроектом мер государственной социальной помощи лицам, оказавшимся за чертой бедности, ежемесячно необходимы средства в сумме не превышающей 156 млрд. руб. (расчет делался исходя из величины прожиточного минимума 9673 рубля, при его изменении необходимо произвести перерасчет).

Всего в 2016 году на реализацию законопроекта потребуется максимум 1,56 трлн. рублей (так как выплаты планируется осуществлять с 1 марта). В то же время эта сумма фактически окажется меньше, так как малоимущим гражданам в настоящее время уже оказывается государственная социальная помощь, что частично компенсирует разницу между их доходом и величиной прожиточного минимума.

Указанные цифры были рассчитаны следующим образом:

Официально установленный прожиточный минимум на душу населения в целом по Российской Федерации - 9673 руб. Повышающий коэффициент 1,3 увеличивает эту сумму до 12574,9 руб. Следовательно, разница, которая подлежит покрытию с помощью социальных выплат, составит 2901,9 руб. ежемесячно. При общей численности граждан, имеющих доход ниже прожиточного минимума 20,3 млн. руб. потребуются средства равные 20,3 млн. х 2901,9 = 58,9 млрд. руб. ежемесячно, или 706 млрд. рублей ежегодно. С учетом того, что выплаты будут производиться с 1 марта 2016 года, всего в 2016 году потребуется 589 млрд. руб.

К этому необходимо прибавить разницу между установленным в настоящее время прожиточным минимумом и доходом лиц, находящихся за чертой бедности и приобретающим в соответствии с законопроектом право на получение ежемесячной социальной выплаты. Согласно данным Росстата за 2014 год (по 2015 году данные пока не опубликованы), в России 10,9% населения (15,95 млн. чел.) имели доход от 5000 до 9000 рублей в месяц. Доход еще 3,3% (4,8 млн. чел.) составлял менее 5000 руб.

Следовательно, потребуется не менее 22,56 млрд. рублей ежемесячно, чтобы компенсировать лицам, имеющим доход ниже 5000 рублей в месяц, разницу между этим доходом и величиной прожиточного минимума (225,6 млрд. за десять месяцев 2016 года). Еще максимум 74,5 млрд. руб. ежемесячно необходимо, чтобы покрыть разницу между прожиточным минимумом и доходом граждан, получающих от 5000 до 9000 руб. в месяц (745 млрд. за десять месяцев 2016 года). Однако эта сумма окажется меньше, так как размеры доходов в ней варьируются.

В связи с отсутствием полноценных и актуальных статистических данных, высоким уровнем обобщения представленных Росстатом сведений, более точный расчет расходов на реализацию законопроекта осуществить не представляется возможным. Вместе с тем, максимальная сумма расходов указана выше.

В связи с дефицитом федерального бюджета реализация законопроекта потребует внесения изменений в бюджетную политику Российской Федерации. Как представляется, изыскать средства для осуществления государственной социальной помощи лицам, оказавшимся за чертой бедности, можно с помощью следующих основных мер:

1. Перераспределение расходов федерального бюджета.

В действующем федеральном бюджете на 2016 год 21% расходов (3,37 трлн. руб.) - это расходы на содержание государства (общегосударственные расходы, национальная оборона, национальная безопасность и правоохранительная деятельность). Еще 18,52% (2,98 трлн. руб.) составляют так называемые "секретные" статьи, которые также, в основном, предполагают финансирование госаппарата, обороны и безопасности. Здесь, в том числе, заложены и расходы на военные действия, которые Россия ведет в зарубежных странах.

Итого 39,52% (6,35 трлн. руб.) бюджета страны государство тратит на себя, свой силовой блок и свои военные операции. Бесспорно, России нужно решать внешнеполитические задачи, ей необходимы и оборона, и безопасность. Однако, в кризисных условиях тратить 40% бюджета на эти цели - не целесообразно.

Сокращение указанных расходов на четверть позволит изыскать требуемую сумму на выплату государственной социальной помощи.

2. Введение прогрессивной ставки НДФЛ, затрагивающей только лиц со сверхдоходами и не ухудшающей положение представителей малого, среднего бизнеса. Законопроекты, предусматривающие данную меру, неоднократно вносились в Государственную Думу представителями оппозиционных фракций, однако они каждый раз блокируются партией "Единая Россия".

Большинство расчетов, проведенных экономистами за последние годы, показывают, что даже при достаточно лояльной прогрессивной шкале, затрагивающей лишь наиболее богатую часть населения РФ, возможно увеличить годовой сбор НДФЛ на сумму порядка 600 млрд. рублей.

Повышение ставки для лиц с высокими доходами коснется незначительной части населения. По данным ФНС РФ на 2014 год, число граждан, чей доход в год превышает 1 млн. рублей, составляет лишь 0,3% социально активного населения страны, т.е. лиц, занятых в экономике. Доля граждан с доходом свыше 10 млн. рублей в год составляет менее 0,017%.

При этом, по данным Росстата, в России на долю 10% самых богатых граждан приходится 30,5% общего объема денежных доходов населения, а на долю 10% самых бедных - лишь 1,9%. Согласно т.н. децильному коэффициенту фондов, 10% наиболее обеспеченных граждан в 16,8 раза богаче 10% малоимущих.

Как представляется, в кризисных условиях лица со сверхвысокими доходами могут частично поступиться своим материальным положением в целях недопущения распространения в стране бедности.

При этом предлагается установить повышенные ставки НДФЛ для лиц, чей доход в год превышает 3,6 млн. рублей. (300 тыс. рублей в месяц). Это позволит избежать увеличения налоговой нагрузки на малый и средний бизнес.

3. Подавление коррупции.

При учете коррупционных потерь сложно говорить о точных данных, однако средний "откат" в проектах, связанных с распределением бюджетных средств, на сегодняшний день по различным данным составляет 30-50%. Имеются данные и о том, что коррупция в настоящее время "съедает" половину бюджета России - а это по цифрам 2016 года свыше 8 трлн. рублей.

При этом тенденция негативная, коррупция растет: в 2014 году в ежегодном рейтинге стран по восприятию коррупции по версии Transparency International, Россия опустилась на 9 мест по сравнению с 2013 годом и заняла 136 место, поделив его с такими странами, как Нигерия, Ливан, Киргизия, Камерун.

Необходимо принять реальные меры по борьбе с коррупцией. Политика в сфере противодействия ей не работает, что ярко продемонстрировало "дело Сердюкова-Васильевой". За счет сокращения коррупционной составляющей, включая коррупционную "нагрузку" на бизнес, возвращения незаконно приобретенного имущества в казну, можно было бы высвободить средства значительно превышающие сумму, требуемую для реализации законопроекта.

Эти и другие меры, в том числе, например, ограничение избыточных расходов на содержание персонала в государственных корпорациях, компаниях с государственным участием, позволят изыскать средства, необходимые для оказания социальной помощи лицам, оказавшимся за чертой бедности.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О государственной социальной помощи лицам, находящимся за чертой бедности"

ГАРАНТ:

Текст документа приводится в соответствии с источником

Принятие федерального закона "О дополнительной федеральной социальной доплате к пенсиям и внесении изменения в Федеральный закон "О государственной социальной помощи" повлечет в 2016 году дополнительные бюджетные ассигнования из федерального бюджета.

По предварительным расчетам для осуществления предусмотренных законопроектом мер государственной социальной помощи лицам, оказавшимся за чертой бедности, ежемесячно необходимы средства в сумме не превышающей 156 млрд. руб. (расчет делался исходя из величины прожиточного минимума 9673 рубля, установленного Постановлением Правительства РФ от 30.11.2015 N 1291, при его изменении необходимо произвести перерасчет).

Всего в 2016 году на реализацию законопроекта потребуется максимум 1,56 трлн. рублей (так как выплаты планируется осуществлять с 1 марта). В то же время эта сумма фактически окажется меньше, так как малоимущим гражданам в настоящее время уже оказывается государственная социальная помощь, что частично компенсирует разницу между их доходом и величиной прожиточного минимума.

Указанные цифры были рассчитаны следующим образом:

Официально установленный прожиточный минимум на душу населения в целом по Российской Федерации - 9673 руб. Повышающий коэффициент 1,3 увеличивает эту сумму до 12574,9 руб. Следовательно, разница, которая подлежит покрытию с помощью социальных выплат, составит 2901,9 руб. ежемесячно. При общей численности граждан, имеющих доход ниже прожиточного минимума 20,3 млн. руб. потребуются средства равные 20,3 млн. х 2901,9 = 58,9 млрд. руб. ежемесячно, или 706 млрд. рублей ежегодно. С учетом того, что выплаты будут производиться с 1 марта 2016 года, всего в 2016 году потребуется 589 млрд. руб.

К этому необходимо прибавить разницу между установленным в настоящее время прожиточным минимумом и доходом лиц, находящихся за чертой бедности и приобретающим в соответствии с законопроектом право на получение ежемесячной социальной выплаты. Согласно данным Росстата за 2014 год (по 2015 году данные пока не опубликованы), в России 10,9% населения (15,95 млн. чел.) имели доход от 5000 до 9000 рублей в месяц. Доход еще 3,3% (4,8 млн. чел.) составлял менее 5000 руб.

Следовательно, потребуется не менее 22,56 млрд. рублей ежемесячно, чтобы компенсировать лицам, имеющим доход ниже 5000 рублей в месяц, разницу между этим доходом и величиной прожиточного минимума (225,6 млрд. за десять месяцев 2016 года). Еще максимум 74,5 млрд. руб. ежемесячно необходимо, чтобы покрыть разницу между прожиточным минимумом и доходом граждан, получающих от 5000 до 9000 руб. в месяц (745 млрд. за десять месяцев 2016 года). Однако эта сумма окажется меньше, так как размеры доходов в ней варьируются.

В связи с отсутствием полноценных и актуальных статистических данных, высоким уровнем обобщения представленных Росстатом сведений, более точный расчет расходов на реализацию законопроекта осуществить не представляется возможным. Вместе с тем, максимальная сумма расходов указана выше.

В связи с дефицитом федерального бюджета реализация законопроекта потребует внесения изменений в бюджетную политику Российской Федерации. Как представляется, изыскать средства для осуществления государственной социальной помощи лицам, оказавшимся за чертой бедности, можно с помощью следующих основных мер:

1. Перераспределение расходов федерального бюджета. В действующем федеральном бюджете на 2016 год 21% расходов (3,37 трлн. руб.) - это расходы на содержание государства (общегосударственные расходы, национальная оборона, национальная безопасность и правоохранительная деятельность). Еще 18,52% (2,98 трлн. руб.) составляют так называемые "секретные" статьи, которые также, в основном, предполагают финансирование госаппарата, обороны и безопасности. Здесь, в том числе, заложены и расходы на военные действия, которые Россия ведет в зарубежных странах.

Итого 39,52% (6,35 трлн. руб.) бюджета страны государство тратит на себя, свой силовой блок и свои военные операции. Бесспорно, России нужно решать внешнеполитические задачи, ей необходимы и оборона, и безопасность. Однако, в кризисных условиях тратить 40% бюджета на эти цели - не целесообразно.

Сокращение указанных расходов на четверть позволит изыскать требуемую сумму на выплату государственной социальной помощи.

2. Введение прогрессивной ставки НДФЛ, затрагивающей только лиц со сверхдоходами и не ухудшающей положение представителей малого, среднего бизнеса. Законопроекты, предусматривающие данную меру, неоднократно вносились в Государственную Думу представителями оппозиционных фракций, однако они каждый раз блокируются партией "Единая Россия".

Большинство расчетов, проведенных экономистами за последние годы, показывают, что даже при достаточно лояльной прогрессивной шкале, затрагивающей лишь наиболее богатую часть населения РФ, возможно увеличить годовой сбор НДФЛ на сумму порядка 600 млрд. рублей. Повышение ставки для лиц с высокими доходами коснется незначительной части населения. По данным ФНС РФ на 2014 год, число граждан, чей доход в год превышает 1 млн. рублей, составляет лишь 0,3% социально активного населения страны, т.е. лиц, занятых в экономике. Доля граждан с доходом свыше 10 млн. рублей в год составляет менее 0,017%.

При этом предлагается установить повышенные ставки НДФЛ для лиц, чей доход в год превышает 3,6 млн. рублей. (300 тыс. рублей в месяц). Это позволит избежать увеличения налоговой нагрузки на малый и средний бизнес.

3. Подавление коррупции.

При учете коррупционных потерь сложно говорить о точных данных, однако средний "откат" в проектах, связанных с распределением бюджетных средств, на сегодняшний день по различным данным составляет 30-50%. Имеются данные и о том, что коррупция в настоящее время "съедает" половину бюджета России - а это по цифрам 2016 года свыше 8 трлн. рублей.

Необходимо принять реальные меры по борьбе с коррупцией. Политика в сфере противодействия ей не работает, что ярко продемонстрировало "дело Сердюкова-Васильевой". За счет сокращения коррупционной составляющей, включая коррупционную "нагрузку" на бизнес, возвращения незаконно приобретенного имущества в казну, можно было бы высвободить средства значительно превышающие сумму, требуемую для реализации законопроекта.

Эти и другие меры, в том числе, например, ограничение избыточных расходов на содержание персонала в государственных корпорациях, компаниях с государственным участием, позволят изыскать средства, необходимые для оказания социальной помощи лицам, оказавшимся за чертой бедности.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием федерального закона "О государственной социальной помощи лицам, находящимся за чертой бедности"

Принятие федерального закона "О государственной социальной помощи лицам, находящимся за чертой бедности" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия других актов федерального законодательства.