Пояснительная записка к проекту федерального закона N 1047264-6 "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

В настоящее время интенсивный рост автомобильного парка в Российской Федерации наряду с продолжающейся концентрацией деловой активности вокруг городских агломераций выдвинул в число наиболее острых проблем, препятствующих устойчивому развитию транспортной системы страны, проблемы, связанные с резким повышением уровня загрузки автомобильных дорог. В первую очередь это коснулось территории крупных городов и подъездов к ним.

Перегрузка автомобильных дорог и городских улично-дорожных сетей ведет к снижению скоростей движения и надежности доставки пассажиров и грузов, повышению себестоимости автомобильных перевозок, росту числа ДТП, выбросов загрязняющих веществ и транспортного шума. Складывающаяся ситуация приводит к снижению качества жизни населения и экономическим потерям.

В условиях высоких темпов автомобилизации населения одной из ключевых ошибок, приведшей к существующей ситуации с перегрузкой улично-дорожных сетей, явилась недооценка тесной взаимосвязи складывающихся условий дорожного движения с практикой градостроительного развития территорий, состоянием и уровнем развития улично-дорожных сетей, уровнем развития и качеством услуг общественного транспорта, применением современных методов и средств организации дорожного движения.

Пропускная способность существующей улично-дорожной сети при прочих равных условиях может быть существенно повышена за счет проведения эффективной политики в сфере организации дорожного движения. Оптимальная организация дорожного движения позволяет также снизить выбросы вредных веществ от автотранспорта. При этом основной упор в организации дорожного движения в последние годы был сделан на одной из составляющих такой деятельности - обеспечении безопасности дорожного движения и борьбе с нарушениями правил дорожного движения.

При этом обеспечение эффективности обеспечения организации дорожного движения, экологической безопасности работы автомобильного транспорта рассматриваются как технические вопросы без их соотнесения с общими задачами управления транспортом. Исходя из этого организация дорожного движения не воспринимается как самостоятельный и значимый вид общественной деятельности, который направлен не только на обеспечение безопасности дорожного движения, но в равной мере и на решение других не менее значимых социально-экономических задач.

Деятельность по организации дорожного движения распределена между различными уровнями власти, ведомствами и организациями. Во многих регионах отсутствуют единые центры организации дорожного движения, технические средства и автоматизированные системы управления дорожным движением не обеспечивают решения усложняющихся дорожно-транспортных проблем.

Проблемы в сфере дорожного движения усугубляются отсутствием надлежащей правовой базы, необходимой для обеспечения эффективной организации дорожного движения, эффективного планирования и управления работой региональных транспортных систем.

Сложившийся приоритет градостроительного законодательства над транспортным законодательством при осуществлении нормотворческой деятельности и правоприменительной практики еще больше усугубляет транспортные проблемы в области организации дорожного движения.

В настоящее время нет единого основополагающего федерального закона, регулирующего вопросы транспортного развития территорий, организации дорожного движения и оперативного управления ими, а также устанавливающего компетенцию федеральных органов исполнительной власти, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в данной сфере, в том числе в части правового регулирования организации дорожного движения, транспортного планирования и проектирования, осуществления и финансирования мероприятий по организации дорожного движения.

Имеющиеся нормативные правовые акты в области обеспечения безопасности дорожного движения не могут обеспечить надлежащее базовое правовое регулирование этой деятельности с учетом современных проблем. На законодательном уровне не раскрываются цели и содержание организации дорожного движения как самостоятельного вида деятельности, его соотношение с градостроительной и дорожной деятельностью, не определены требования к организации дорожного движения с позиции обеспечения ее эффективности.

Вопросы организации размещения транспортных средств на дорожной сети и применения различных правовых мер, ограничивающих движение, остановку и стоянку автомототранспорта, также не имеют адекватного и рационального регулирования на законодательном уровне.

Вышеизложенное свидетельствует о необходимости систематизации и унификации вопросов организации дорожного движения на уровне федерального закона.

Целью проекта федерального закона "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект) является создание правовых условий и механизмов для обеспечения безопасности и эффективности организации дорожного движения, снижения экономических потерь в дорожном движении, а также формирования единого подхода по организации дорожного движения на территории Российской Федерации.

В задачи законопроекта входят:

создание единой законодательной основы для правового регулирования базовых вопросов, связанных с организацией дорожного движения;

создание единого понятийного аппарата в данной сфере правового регулирования;

установление ответственности государства перед гражданами и обществом за обеспечение безопасности и эффективности организации дорожного движения;

установление полномочий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере организации дорожного движения.

Актуальность разработки законопроекта подтверждается результатами опроса субъектов Российской Федерации (75 регионов) о существующих проблемах и предлагаемых мероприятиях в сфере организации дорожного движения, проведенного Минтрансом России. Большинство регионов указало на настоятельную необходимость совершенствования нормативной правовой базы, 10% - указали на необходимость разработки федерального закона, содержащего положения по организации дорожного движения.

Основная идея законопроекта заключается в установлении единых правовых основ деятельности в сфере организации дорожного движения, основных прав и обязанностей субъектов, обеспечивающих организацию дорожного движения, определении и разграничении полномочий органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в данной сфере.

Предметом предлагаемого к разработке законопроекта являются общественные отношения, складывающиеся между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, владельцами автомобильных дорог, организациями и гражданами в процессе организации перемещения людей и грузов с помощью автомототранспортных средств или без таковых в пределах дорог, а также в процессе самого движения между его участниками.

Участниками отношений, регулируемых законопроектом, будут граждане, индивидуальные предприниматели, юридические лица, органы власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, вовлеченные в сферу организации дорожного движения.

К кругу лиц, на которых распространяется действие законопроекта, относятся:

граждане, индивидуальные предприниматели и юридические лица, являющиеся участниками дорожного движения или осуществляющие предусмотренную законопроектом деятельность в границах земель дорог либо земель, прилегающих к дорогам (в том числе собственники и владельцы объектов дорожной инфраструктуры);

владельцы автомобильных дорог;

уполномоченные органы в сфере организации дорожного движения - исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления, наделенные полномочиями в области организации дорожного движения.

Законопроект разрабатывается и направлен на детализацию и реализацию положений статьи 71 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой к ведению Российской Федерации относятся федеральная государственная собственность и управление ею (пункт "д"), федеральные транспорт и пути сообщения (пункт "и"), гражданское законодательство (пункт "о"); статьи 72 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей (пункт "в"), административное и земельное законодательство (пункт "к"), установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (пункт "н").

Нормы законопроекта "синхронизированы" с положениями Гражданского кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Федеральный закон N 196-ФЗ), Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 257-ФЗ), Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Основой предмета регулирования законопроекта является термин "дорожное движение". Он трактуется как совокупность общественных отношений, возникающих в процессе перемещения людей и грузов с помощью автомототранспортных средств или без таковых в пределах дорог, в том числе улиц. Данное толкование отражает административно-правовой (государственно-управленческий) подход к рассмотрению дорожного движения, основной посылкой которого является тезис о том, что общественные отношения в сфере дорожного движения в подавляющем объеме возникают в процессе управления им.

Дорожное движение, включающее в себя пространственное перемещение людей и грузов, в целом является не стихийным процессом, а результатом сознательной и управляемой деятельности. Это не деятельность разрозненных индивидуумов, а прежде всего результат функционирования единой дорожно-транспортной системы страны. Множественность участников дорожного движения свидетельствует о том, что в его процессе соприкасаются и порой сталкиваются интересы людей, различных организаций, общества в целом. Это обуславливает необходимость управления дорожным движением, его организацией как областью общественных отношений.

Принципиально важным является разграничение предметов правового регулирования предлагаемого законопроекта, Федерального закона N 257-ФЗ, Федерального закона N 196-ФЗ. При этом в предмете регулирования Федерального закона N 196-ФЗ остаются самостоятельные специальные вопросы обеспечения безопасности дорожного движения как одного из ключевых результатов организации дорожного движения.

Отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности, регулируются самостоятельным Федеральным законом N 257-ФЗ. Поэтому часть специальных норм по организации и обеспечению безопасности дорожного движения, непосредственно связанных с содержанием автомобильных дорог, установкой, заменой, демонтажом и содержанием технических средств организации дорожного движения, должны оставаться в рамках Федерального закона N 257-ФЗ и соответствующих подзаконных актов.

Федеральным законом N 257-ФЗ работы по организации дорожного движения отнесены к содержанию автомобильных дорог, т.е. рассматриваются как часть исключительно дорожной деятельности. В то же время вопросы обеспечения пропускной способности дорог, эффективности организации дорожного движения этим законом не регулируются, а соответствующие цели не ставятся.

Основным и единственным специальным законодательным актом в сфере организации дорожного движения действующей законодательной основы является Федеральный закон N 196-ФЗ, который прежде всего определяет правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации и обеспечивает правовую охрану жизни, здоровья и имущества граждан, защиту их прав и законных интересов, а также защиту интересов общества и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий.

В то же время положения Федерального закона N 196-ФЗ нацелены исключительно на обеспечение безопасности дорожного движения и не создают необходимой правовой основы для обеспечения эффективного и бесперебойного движения транспортных и пешеходных потоков по дорогам. Данный закон не определяет организацию дорожного движения как самостоятельный объект правового регулирования, не закрепляет и основную цель этой деятельности - обеспечение условий для безопасного, эффективного (бесперебойного) дорожного движения. В данном законе не определены полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в этой сфере деятельности, не определено само содержание деятельности по организации дорожного движения.

На подзаконном уровне дорожное движение регулируется Правилами дорожного движения Российской Федерации (утверждены постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. N 1090) (далее - Правила дорожного движения), а также иными нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, Минтранса России, МВД России, других органов государственной власти, которые в той или иной степени затрагивают вопросы правового регулирования движения по дорогам.

На основании анализа статьи 5 и части первой статьи 6 Федерального закона N 196-ФЗ с учетом иных его положений и других действующих законодательных актов, регламентирующих вопросы обеспечения безопасности дорожного движения, следует сделать вывод, что Федеральный закон N 196-ФЗ не устанавливает четких границ компетенции Российской Федерации в сфере осуществления деятельности по организации дорожного движения.

Таким образом, проведенный анализ российского законодательства показывает, что на федеральном уровне организация дорожного движения в настоящее время регулируется, в первую очередь, как составная часть деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения. При этом организация дорожного движения и деятельность по обеспечению безопасности дорожного движения Федеральным законом N 257-ФЗ включены в дорожную деятельность.

Принятие законопроекта позволит:

определить "организацию дорожного движения" как отдельный вид деятельности;

установить основные принципы организации дорожного движения в Российской Федерации, направленные на повышение эффективности данного вида деятельности;

ввести новый понятийный аппарат в области организации дорожного движения;

разграничить полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области организации дорожного движения;

определить возможность создания организаций (специализированных структур, центров, учреждений), ответственных за организацию дорожного движения;

установить требования к организации дорожного движения, включая требования к обеспечению эффективности такой деятельности;

ввести учет основных параметров дорожного движения в Российской Федерации;

направить деятельность в области организации дорожного движения на обеспечение эффективности, имея ввиду прежде всего минимизацию потерь (задержек) времени при передвижении транспортных средств и пешеходов;

предусмотреть требования к парковкам общего пользования, платным парковкам;

установить дополнительные критерии введения временных ограничений или прекращения движения транспортных средств в целях обеспечения эффективности организации дорожного движения;

увязать размещение объектов капитального строительства с требованиями по обеспечению эффективности организации дорожного движения;

предусмотреть требования к документации в сфере организации дорожного движения, установить требования к структуре, содержанию, порядку согласования и утверждения КСОДД, ПОДД;

установить правовые основы для осуществления регионального контроля в области организации дорожного движения.

Для эффективной реализации целей, предусмотренных законопроектом, необходимо внесение изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации. При этом концепция законопроекта исходит из необходимости максимально возможного сохранения конфигурации действующего законодательства. Эта задача решается минимальным использованием статей, вносимых в форме изменений в иные федеральные законы.

Таким образом, в целях уточнения отдельных положений законодательных актов Российской Федерации законопроектом предусматривается внесение изменений или дополнений в федеральные законы от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Градостроительный кодекс Российской Федерации.

В процессе подготовки законопроекта проведен анализ нормативной правовой базы и правоприменительной практики в области дорожного движения и его организации в зарубежных государствах, в том числе в странах СНГ.

Принятие законопроекта приведет к совершенствованию системы государственного управления организацией дорожного движения на федеральном и региональном уровнях, снизит социальную напряженность, связанную со снижением качества жизни населения в городах.

Новый закон будет способствовать стабильности общественных отношений, складывающихся между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, владельцами автомобильных дорог, организациями и гражданами в связи с дорожным движением, его организацией, управлением и регулированием.

Принятие законопроекта будет способствовать устойчивому функционированию единой транспортной системы страны, что является одной из основ для решения политических задач государства по обеспечению обороноспособности, национальной безопасности, развитию экономики, социальной сферы и культуры России.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Экономический эффект принятия законопроекта будет обусловлен прежде всего значительным снижением социального и экономического ущерба, связанного с неэффективной организацией дорожного движения, в том числе:

снижением потерь времени на транспорте, повышением скоростей доставки пассажиров и грузов, надежности сообщения;

снижением перепробегов и расхода топлива, повышением эффективности использования пробега на грузовом автотранспорте;

повышением качества обслуживания населения наземным общественным пассажирским транспортом;

снижением негативного воздействия транспортных потоков на окружающую среду и здоровье населения;

ростом экономической активности за счет повышения транспортной доступности территорий.

Принятие законопроекта позволит достичь описанных выше эффектов за счет совершенствования правового обеспечения организации дорожного движения и, как следствие, за счет повышения качества проектных и управленческих решений в данной области. Общий объем ежегодного предотвращенного социального и экономического ущерба, связанного с перечисленными выше факторами, а также непрямой экономический эффект, связанный с ростом эффективности работы транспортной системы.

Введение в действие статей 1 - 4, содержащих определения основных понятий и определяющих особенности законодательства в сфере организации дорожного движения, не требует дополнительных финансовых вложений.

Положения статей 5 - 8 устанавливают полномочия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Данные статьи в том числе содержат положения, регулирующие передачу полномочий Российской Федерации в сфере организации дорожного движения в отношении автомобильных дорог федерального значения, находящихся в границах городских поселений, городских округов и городов федерального значения, для осуществления органам местного самоуправления. В соответствии с действующим законодательством финансовое обеспечение осуществления переданных полномочий осуществляется за счет субвенций, предоставленных бюджетам соответствующих муниципальных образований из федерального бюджета.

Реализация положений статей 5 - 8 не потребует дополнительных расходов из бюджетов всех уровней, поскольку финансирование деятельности по организации дорожного движения возможно за счет перераспределения по иным статьям расходов, связанных с дорожной деятельностью, безопасностью дорожного движения, градостроительной деятельностью.

Статьи 9 и 11, устанавливающие общие требования к организации дорожного движения и обеспечению эффективности организации дорожного движения, не содержат норм, реализация которых потребует дополнительных бюджетных расходов.

Работа системы учета основных показателей в сфере организации дорожного движения, предусмотренная статьей 10, не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета, так как будет осуществляться в рамках текущей деятельности по сбору и обработке статистических данных и формированию соответствующей отчетности.

Статьи 12 и 13, определяющие правовые основы организации парковок, возлагают на уполномоченные исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления полномочия по созданию парковочных мест на подведомственных им автомобильных дорогах общего пользования, объектах улично-дорожной сети и прилегающих территориях. При этом статьи содержат норму, обязывающую орган местного самоуправления создать необходимое количество парковочных мест для стоянки транспортных средств, зарегистрированных на территории поселения, городского округа, муниципального района в соответствии с нормативами градостроительного проектирования. Обеспечение соблюдения данной нормы в ряде случаев может потребовать расходования средств из местных бюджетов на приведение числа парковочных мест в соответствие с нормативами. Данные дополнительные расходы могут быть компенсированы поступлениями от эксплуатации платных парковок.

Введение в действие положений на ведение реестров парковок общего пользования также потребует дополнительных расходов из местных бюджетов.

Статья 14 устанавливает требования к проектированию и осуществлению организации дорожного движения при проектировании и возведении объектов капитального строительства. Как правило, для обеспечения соблюдения этих требований не будут требоваться дополнительные расходы со стороны исполнителей проектных и строительных работ.

Реализация норм, предусмотренных статьей 15 законопроекта, связанных с участием общественных объединений в осуществлении мероприятий по организации дорожного движения, не потребует дополнительных средств.

Введение в действие статьи 16, содержащей общие требования документации по организации дорожного движения, а также статей 17 и 18, устанавливающих требования к комплексным схемам организации дорожного движения (КСОДД), и проектам организации дорожного движения (ПОДД) соответственно потребует дополнительных расходов из региональных и местных бюджетов. Эти расходы обусловлены как необходимостью разработки нового вида документации (КСОДД) для сетей дорог и их участков, проведения иных предусмотренных статьями процедур согласования и утверждения документации по ОДД.

В настоящее время разрабатываются только проекты организации дорожного движения на участках автомобильных дорог. Разработка комплексных схем организации движения в настоящее производится в инициативном порядке. Как следствие, законодательное закрепление обязательной разработки КСОДД будет связано с дополнительными расходами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Статья 19 устанавливает правовые основы для осуществления регионального контроля в области организации дорожного движения и может быть осуществлена в рамках перераспределения действующих полномочий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Перечень федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановлению, изменению, внесения изменений или дополнений федеральных законов.

Перечень нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие и реализация проекта федерального закона "Об организации дорожного движения и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" потребует разработки следующих проектов нормативных правовых актов:

1. Правительства Российской Федерации:

Порядок определения основных параметров дорожного движения, ведения их учета, использования учетных сведений и формирования отчетных данных в области организации дорожного движения;

Нормативы финансовых затрат на выполнение работ по организации дорожного движения;

Правила расчета размера ассигнований федерального бюджета на указанные цели.

Внесение изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию".

2. Уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти:

Порядок осуществления мониторинга дорожного движения;

Правила подготовки документации по организации дорожного движения;

Классификация работ по организации дорожного движения;

Перечень профессий и должностей, связанных с деятельностью по организации дорожного движения, и квалификационные требования к ним;

Требования по обеспечению эффективности организации дорожного движения.

Срок подготовки вышеуказанных проектов нормативных правовых актов составляет 1 год с момента официального опубликования данного закона.

Ответственным исполнителем по разработке вышеуказанных проектов нормативных правовых актов является Минтранс России, соисполнителями - МВД России, Минстрой России, Минсельхоз России, Минэкономразвития России.