Пояснительная записка к проекту федерального закона N 1078316-6 "О внесении изменений в статью 20 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления дополнительных требований по обеспечению безопасности дорожного движения при перевозке пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 1078316-6 "О внесении изменений в статью 20 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления дополнительных требований по обеспечению безопасности дорожного движения при перевозке пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в статью 20 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления дополнительных требований по обеспечению безопасности дорожного движения при перевозке пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом" (далее - законопроект) подготовлен в соответствии с поручениями Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации И.И. Шувалова от 1 августа 2014 г. N 1 и от 25 июня 2015 г. N ИШ-П9-4182, пунктов 9, 11 плана мероприятий, направленных на снижение смертности населения от дорожно-транспортных происшествий, утвержденного Председателем Правительства Российской Федерации Д.А. Медведевым 4 августа 2015 г. N 5063п-П9, абзаца десятого подпункта "б" пункта 3 перечня поручений Президента Российской Федерации от 11 апреля 2016 г. N Пр-637ГС по итогам заседания президиума Государственного совета Российской Федерации 14 марта 2016 г., пункта 3 перечня поручений Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации И.И. Шувалова от 21 апреля 2016 г. N ИШ-П9-2426, а также в целях уточнения отдельных положений статьи 20 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон).

В настоящее время крайне обострилась проблема, связанная с аварийностью на автомобильном грузовом и пассажирском транспорте. Особую тревогу вызывает рост особо тяжких ДТП. Так, только за 7 месяцев 2015 года с участием пассажирского автотранспорта произошло 28 таких ДТП (в 2014 году - 19), в которых погибло 98 человек (в 2014 году - 62) и было ранено 402 человека (в 2014 году - 311).

Доля дорожных происшествий, совершенных по вине водителей грузового и пассажирского транспорта, составляет 9,7% от общего числа ДТП (6676), человек, погибших в них - 9,8% от общего числа погибших в ДТП (811 человек), пострадавших - 10% от общего числа раненых в ДТП (9028 человек).

При этом в 2015 году наблюдается тенденция увеличения количества ДТП по вине водителей автобусов на 7% (2196 ДТП) в сравнении с аналогичным периодом прошлого года, в которых погибших на 31,5% (142 человека) и пострадавших (3362 человека) больше на 10,3%.

Как показывает анализ, причиной подавляющего большинства происшествий является "человеческий фактор". Это прежде всего нарушения водителями Правил дорожного движения, нарушение юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований законодательства в сфере транспорта и безопасности дорожного движения.

Статьей 20 Закона установлены основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям при осуществлении ими деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств.

При этом требования, установленные частью 1 статьи 20 Закона, относятся ко всем юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим на территории Российской Федерации деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств, а требования части 4 статьи 20 Закона только к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, которые осуществляют перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом.

Вместе с тем существует неоднозначность в определении групп требований, обязательных для исполнения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими различные виды деятельности, связанные с эксплуатацией транспортных средств: при перевозках пассажиров и грузов для собственных нужд, при управлении транспортными средствами для индивидуальных нужд водителей (руководителей предприятий, инспекторов, разъездных контролеров, бухгалтеров, юристов, различного рода консультантов, управляющих автомобилем самостоятельно), при управлении специальными и специализированными транспортными средствами (автокранами, транспортными средствами, оснащенными кранами-манипуляторами или подъемниками с рабочими платформами, транспортными средствами для обслуживания нефтяных и газовых скважин, передвижными лабораториями и мастерскими и т.п.) с целью доставки их к месту использования, при управлении транспортными средствами индивидуальными водителями в рекламных целях, с целью "обкатки" и т.д. Очевидно, что при указанных формах эксплуатации транспортных средств также должны соблюдаться определенные требования по обеспечению безопасности дорожного движения.

В связи с этим предлагается ввести понятия "пассажир" и "груз", что позволит распространить на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей требования по перевозке пассажиров и грузов, в том числе для собственных нужд данных субъектов экономической деятельности.

Кроме того, законопроектом предлагается дополнить статью 20 Закона новым пунктом 5, устанавливающим обязанность для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих на территории Российской Федерации деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств наземного электрического транспорта, обеспечивать соблюдение правил эксплуатации наземного электрического транспорта. Полномочие по установлению указанных правил законопроектом предлагается закрепить за Минтрансом России.

В настоящее время существуют изданные Минтрансом России согласованные МВД России Правила технической эксплуатации троллейбуса, утвержденные распоряжением Минтранса России от 26 марта 2001 г. N АН-20-р, и Правила технической эксплуатации трамвая, утвержденные распоряжением Минтранса России от 30 ноября 2001 г. N АН-103-р. Указанные документы, не являясь нормативными правовыми актами, носят рекомендательный характер, морально устарели и изначально не учитывали целого ряда связанных с обеспечением безопасности дорожного движения существенных вопросов, касающихся обеспечения безопасной эксплуатации трамвайного путевого хозяйства, устройств сигнализации, централизации и блокировки, контактных сетей троллейбусов и трамваев и т.д.

Кроме того, в статье 20 Закона применяются термины, не имеющие четкого законодательного определения - "требования, обеспечивающие безопасность дорожного движения", "требования безопасности дорожного движения". Законопроектом предусмотрены их частичное исключение и частичная замена юридически корректным термином "требования законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения и о техническом регулировании".

Президентом Российской Федерации 1 мая 2016 г. был подписан Федеральный закон "О внесении изменений в статьи 2 и 20 Федерального закона "О безопасности дорожного движения", предусматривающий редакцию части 4 статьи 20. С учетом норм указанного Федерального закона были внесены уточняющие поправки в абзац первый части 4 статьи 20.

В Российской Федерации значительное количество грузовых автомобилей и автобусов на праве собственности или ином вещном праве принадлежат физическим лицам, которые осуществляют эксплуатацию этих автобусов и грузовых автомобилей на дорогах общего пользования, осуществляют перевозки пассажиров и грузов. Между тем какие-либо требования по обеспечению безопасности дорожного движения для указанных физических лиц не установлены. В связи с этим статью 20 Закона предлагается дополнить новым пунктом, предусматривающим распространение ряда требований, действующих в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, на физических лиц, имеющих на праве собственности или ином вещном праве автобусы или грузовые автомобили. В частности, предлагается обязать указанные физические лица.

обеспечивать соответствие технического состояния транспортных средств требованиям законодательства о безопасности дорожного движения и о техническом регулировании и не допускать транспортные средства к эксплуатации при наличии у них неисправностей, угрожающих безопасности дорожного движения;

обеспечивать исполнение установленной обязанности по страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств;

оснащать транспортные средства тахографами;

обеспечивать соблюдение правил обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта.

Кроме того, предлагается возложить на физических лиц, имеющих на праве собственности или ином вещном праве автобусы или грузовые автомобили, обязанность соблюдения норм непрерывного управления транспортным средством и перерывов в таком управлении. Полномочие на установление соответствующих норм предлагается закрепить за Правительством Российской Федерации. В связи с этим потребуется внесение изменений в Правила дорожного движения Российской Федерации в части установления норм времени непрерывного управления автобусом или грузовым автомобилем и перерывов в таком управлении.

Предлагаемые нормы для физических лиц позволят установить единые требования к перевозчикам вне зависимости от формы собственности организации и принадлежности транспортных средств при том, что нарушения требований по безопасности дорожного движения, безопасности перевозок пассажиров и грузов влекут вред одинаковой степени тяжести - гибель и ранение людей. В частности, трагедия в Чеченской Республике 21 июля 2015 г., в которой водитель частного микроавтобуса не справился с управлением и допустил падение транспортного средства в пропасть, привело к гибели 10 и ранению 8 человек.

Также статистические данные свидетельствуют о значительном увеличении количества автобусов, находящихся в собственности физических лиц, и соответствующим снижением количества автобусов юридических лиц. В 2014 году число автобусов, принадлежащих физлицам (440 198 единиц), превысило количество автобусов юридических лиц (437 873 единицы). При том, что в 2008 году физическим лицам принадлежало 410 506 автобусов, юридическим лицам - 483 627, в 2010 году - 428 333 и 465 480 автобусов соответственно. Указанные цифры могут свидетельствовать об уходе перевозчиков от выполнения более жестких требований в сфере безопасности дорожного движения и более высокой ответственности за их нарушение.

Статьей 2 законопроекта предлагается установить ответственность за нарушение данных требований.

Вместе с тем в целях установления постепенного перехода норм законопроекта предусмотрен переходной период вступления его в силу сроком в один год.

В соответствии с пунктом 11 плана мероприятий, направленных на снижение смертности населения от дорожно-транспортных происшествий, утвержденного Председателем Правительства Российской Федерации Д.А. Медведевым 4 августа 2015 г. N 5063п-П9, за Ространснадзором предусмотрено закрепление полномочий в части административного приостановления деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по перевозке пассажиров и грузов автомобильным транспортом, при выявлении у них неоднократных грубых нарушений требований федеральных законов "О безопасности дорожного движения", "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" и изданных во исполнение их нормативных правовых актов, в том числе предусматривающую дисквалификацию должностных лиц, несущих ответственность за эксплуатацию транспортных средств.

По имеющейся в Минтрансе России статистике, за 2014 год и 11 месяцев 2015 года количество составленных протоколов по правонарушениям, предусмотренным частью 4 статьи 14.1, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП), составляет 1688 и 1873 соответственно. Количество привлеченных к административной ответственности при этом составляет 1607 и 1673 соответственно. И лишь 16 лицензий в 2014 году, 29 лицензий за 11 месяцев 2015 года были отозваны у должностных, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Аналогичная статистика наблюдается и для судебных решений в отношении нарушений, предусмотренных частью 5 статьи 11.14.2, частью 10 статьи 12.31.1 КоАП. Это свидетельствует о том, что подобные решения принимаются, как правило, в пользу хозяйствующего субъекта. Кроме того, ввиду продолжительности судопроизводительного процесса хозяйствующие субъекты имеют возможность продолжать эксплуатацию транспортных средств с указанными нарушениями, в связи с чем безопасность участников транспортного процесса не обеспечивается должным образом.

С учетом изложенного законопроект предусматривает наделение должностных лиц Ространснадзора полномочиями по назначению дисквалификации и административного приостановления деятельности за совершение правонарушений, предусмотренных частью 5 статьи 11.14.2, частью 7 статьи 12.31.1, а также частью 4 статьи 14.1 КоАП.

Президентом Российской Федерации 1 мая 2016 г. был подписан Федеральный закон "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления административной ответственности за нарушение Правил обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом", предусматривающий дополнение статьи 12.31.1 КоАП новыми частями 4 - 6. С учетом норм указанного Федерального закона статья 12.31.1 КоАП дополнена частью 7, определяющей ответственность за повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частями 1-6 данной статьи.

Ответственность за нарушение частей 1-6 статьи 12.31.1 КоАП предлагается закрепить за МВД России, за нарушение статьи 12.31.1 в целом - за Федеральной службой по надзору в сфере транспорта.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в статью 20 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления дополнительных требований по обеспечению безопасности дорожного движения при перевозке пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом"

Вступление в силу проекта федерального закона "О внесении изменений в статью 20 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления дополнительных требований по обеспечению безопасности дорожного движения при перевозке пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом" не потребует дополнительных расходов за счет средств федерального бюджета.

Полномочия, которыми будут наделены федеральные органы исполнительной власти в связи с принятием законопроекта, будут реализованы ими в рамках предельной численности работников и бюджетных ассигнований, предусмотренных на руководство и управление в установленной сфере.

Перечень
федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в статью 20 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления дополнительных требований по обеспечению безопасности дорожного движения при перевозке пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в статью 20 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления дополнительных требований по обеспечению безопасности дорожного движения при перевозке пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом" не повлечет необходимости признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия других федеральных законов.

Перечень
нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в статью 20 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления дополнительных требований по обеспечению безопасности дорожного движения при перевозке пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в статью 20 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления дополнительных требований по обеспечению безопасности дорожного движения при перевозке пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом" (далее - законопроект) потребует принятия следующих нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта:

а) "Об утверждении Правил технической эксплуатации наземного электрического транспорта".

Срок подготовки: 9 месяцев со дня официального опубликования федерального закона.

Ответственные исполнители - Минтранс России, соисполнители - МВД России, Минпромторг России, Минэкономразвития России.

б) "О внесении изменений в порядок оснащения транспортных средств тахографами, утвержденный приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 21 августа 2013 г. N 273" в части распространения данного порядка на физических лиц, осуществляющих на территории Российской Федерации деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств при перевозках пассажиров и грузов.

Срок подготовки: 9 месяцев со дня официального опубликования федерального закона.

Ответственные исполнители - Минтранс России, МВД России, Минэкономразвития России.

в) "О внесении изменений в Правила обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 15 января 2014 г. N 7" в части установления отдельных норм для физических лиц, имеющих на праве собственности или ином законном основании автобусы или грузовые автомобили.

Срок подготовки: 9 месяцев со дня официального опубликования федерального закона.

Ответственные исполнители - Минтранс России, МВД России, Минэкономразвития России.

Принятие федерального закона потребует принятия постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в Правила дорожного движения Российской Федерации" в части установления норм времени непрерывного управления транспортным средством и перерывов в таком управлении".

Срок подготовки: 9 месяцев со дня официального опубликования федерального закона.

Ответственные исполнители - Минтранс России, соисполнители - МВД России, Минэкономразвития России.