Заключение Счетной палаты РФ от 26 мая 2016 г. N ЗСП-116/14-02 на проект федерального закона N 1060652-6 "О государственной кадастровой оценке" (не действует)

Заключение Счетной палаты РФ от 26 мая 2016 г. N ЗСП-116/14-02
на проект федерального закона N 1060652-6 "О государственной кадастровой оценке"

Досье на проект федерального закона

Счетная палата Российской Федерации рассмотрела проект федерального закона N 1060652-6 "О государственной кадастровой оценке" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации.

Законопроект разработан в качестве отдельного специального закона и направлен на регулирование вопросов по установлению единых правовых и методологических основ проведения государственной кадастровой оценки на территории Российской Федерации. Законопроектом предлагается законодательно ввести и регламентировать институт государственных кадастровых оценщиков и предусмотреть нормативные основы возложения полномочий по определению кадастровой стоимости на государственные бюджетные учреждения субъектов Российской Федерации, которые будут на постоянной основе определять кадастровую стоимость. При этом законопроектом предусматривается разработка единой методики определения кадастровой стоимости, что призвано обеспечить единство подходов к определению кадастровой стоимости при государственной кадастровой оценке.

Кроме того, законопроектом устанавливаются права и функции государственных бюджетных учреждений по определению кадастровой стоимости объектов недвижимости.

По результатам рассмотрения законопроекта и дополнительных материалов к нему необходимо отметить следующее.

Финансово-экономическим обоснованием к законопроекту предусмотрено, что средние совокупные расходы субъектов Российской Федерации на реализацию законопроекта составят ориентировочно 1 105 млн. рублей для всех субъектов Российской Федерации (13 млн. рублей в год для одного субъекта Российской Федерации). Расходы федерального бюджета не осуществляются.

При этом сводная информация об оценке наличия соответствующих ресурсов у субъектов Российской Федерации в материалах к законопроекту не приводится. Сравнительная оценка уровней расходов субъектов Российской Федерации, направляемых в настоящее время на проведение кадастровой оценки, не проведена. Таким образом, с учетом только экспертной оценки общего объема финансирования мероприятий по созданию и организации деятельности бюджетных учреждений из бюджетов субъектов Российской Федерации в отсутствие необходимых расчетов оценить адекватность нагрузки на бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и реализуемость законопроекта не представляется возможным.

Кроме того, законопроектом предусматриваются наделение субъектов Российской Федерации функциями, осуществляемыми в настоящее время Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, включая создание комиссий в целях рассмотрения заявлений об оспаривании результатов кадастровой оценки (часть 2 статьи 22 законопроекта, статья 24.18 Федерального закона от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ), а также определение кадастровой стоимости вновь учтенных объектов недвижимости, ранее учтенных объектов недвижимости и объектов недвижимости, в отношении которых произошло изменение их количественных и (или) качественных характеристик (статья 16 законопроекта, статья 24.19 Федерального закона N 135-ФЗ).

Вместе с тем вопрос о финансировании соответствующей деятельности в прилагаемых к законопроекту документах не рассмотрен, что не соответствует общим принципам финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации, установленным Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Несмотря на многолетнюю практику проведения кадастровой оценки в Российской Федерации, понятие "кадастровая стоимость" на законодательном уровне не определено, что приводит к неоднозначности понимания целей и подходов к проведению оценки и, как следствие, к масштабной претензионной работе.

В статье 3 законопроекта приведены определения терминов "государственная кадастровая оценка" и "кадастровая стоимость". Причем определение понятия "кадастровая стоимость" имеет отсылку к проведению кадастровой оценки, которая, в свою очередь, включает в себя установление кадастровой стоимости. Таким образом, содержательное определение, отражающее экономический смысл и практическую направленность термина "кадастровая стоимость", законопроектом не приводится, что может отрицательно сказаться на дальнейшей правоприменительной практике.

Согласно части 2 статьи 6 законопроекта функции по определению кадастровой стоимости возлагаются на бюджетное учреждение, созданное субъектом Российской Федерации. При этом частью 2 статьи 7 законопроекта предусмотрено, что данное учреждение не вправе заключать договоры на проведение оценки в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности. Полагаем, что указанная формулировка допускает возможность неоднозначного толкования закона в части целей проведения оценки, а также определения стороны по договору, которой будет являться учреждение.

Частью 4 статьи 14 законопроекта установлен запрет для бюджетных учреждений на привлечение иных лиц для проведения работ и (или) оказания услуг непосредственно по определению кадастровой стоимости. Между тем не запрещается привлечение учреждениями сторонних исполнителей для осуществления вспомогательных работ и расчетов, которые являются основной трудозатратной частью в определении кадастровой стоимости.

Такой подход искажает смысл законопроекта, целью которого является самостоятельное проведение бюджетными учреждениями государственной кадастровой оценки путем выполнения государственного задания за счет соответствующего финансового обеспечения со стороны государства. Данное обстоятельство создает коррупционные риски, ведет к увеличению затрат на выполнение государственного задания и снижению качества выполняемых работ и оказываемых услуг. В частности, при проверках Счетной палатой Российской Федерации бюджетных учреждений выявляются случаи, когда выполнение государственного задания, на реализацию которого учреждению предоставлена субсидия из бюджета бюджетной системы, фактически в полном объеме передается на аутсорсинг подрядным организациям либо исполнителям по агентским договорам. При этом договоры на выполнение работ и оказание услуг из года в год заключаются с одними и теми же юридическими лицами.

Согласно части 2 статьи 10 законопроекта работники бюджетного учреждения, непосредственно осуществляющие определение кадастровой стоимости, подписывающие отчет, должны иметь основное место работы в таком бюджетном учреждении. Указанное положение не ограничивает право осуществлять оценочную деятельность вне учреждения, что может приводить к конфликту интересов. В этой связи также необходимо указать на отсутствие независимости лиц, осуществляющих государственную кадастровую оценку, -работников бюджетных учреждений от заказчиков оценки - субъектов Российской Федерации, которые, в свою очередь, заинтересованы в повышении размера доходов соответствующего бюджета.

При этом требования к лицам, осуществляющим государственную кадастровую оценку (статья 10 законопроекта), снижены по сравнению с требованиями к оценщику, юридическому лицу, с которым оценщик заключил трудовой договор, предусмотренными статьями 4, 15.1 Федерального закона N 135-ФЗ, в том числе ввиду отсутствия профессионального контроля за деятельностью данных лиц со стороны саморегулируемой организации оценщиков либо иных организаций.

Частью 2 статьи 11 законопроекта установлена периодичность проведения государственной кадастровой оценки - не чаще одного раза в течение трех лет (в городах федерального значения - не чаще одного раза в два года) и не реже одного раза в течение пяти лет, за исключением проведения внеочередной государственной кадастровой оценки. При этом ответственность за нарушение указанного срока законопроектом не предусматривается, что влечет риски ненадлежащего исполнения данных требований. Счетная палата Российской Федерации при проведении проверок указывала на нарушение субъектами Российской Федерации сроков проведения кадастровой оценки, установленных статьей 24.12 Федерального закона N 135-ФЗ, что приводит к определению налоговой базы исходя из утратившей актуальность кадастровой стоимости.

Законопроектом за федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный кадастровый учет и государственную регистрацию прав (далее - орган регистрации прав), планируется закрепить новые полномочия по проверке соблюдения бюджетным учреждением методологии оценки. При этом материалы обоснования к законопроекту не содержат сведений о наличии у данного федерального органа трудовых ресурсов необходимой квалификации, позволяющих обеспечивать надлежащую реализацию указанных полномочий.

Также необходимо отметить, что согласно частям 10 и 25 статьи 14 законопроекта орган регистрации прав осуществляет проверку промежуточных отчетных документов, отчетов на соответствие требованиям к отчету. Между тем согласно части 25 статьи 14 законопроекта указанный орган выдает уведомление об отсутствии нарушений методических указаний о государственной кадастровой оценке. Таким образом, результат проведения проверки не соответствует цели ее проведения.

Согласно статье 16 законопроекта определение кадастровой стоимости вновь учтенных объектов недвижимости, ранее учтенных объектов недвижимости и объектов недвижимости, в отношении которых произошло изменение их количественных и (или) качественных характеристик, осуществляется бюджетными учреждениями, а сведения о ней направляются в орган регистрации прав для осуществления государственного кадастрового учета. Утверждение результатов определения кадастровой стоимости уполномоченным органом субъекта Российской Федерации не предусматривается, что не соответствует положениям статьи 15 законопроекта.

Кроме того, в отличие от Федерального закона N 135-ФЗ, предусматривающего имущественную ответственность субъектов оценочной деятельности за качество оказания услуг, законопроектом не предусматриваются какие-либо механизмы ответственности за ущерб, причиненный третьим лицам бюджетными учреждениями, осуществляющими государственную кадастровую оценку, в том числе при формировании сведений, необходимых для проведения кадастровой оценки, определении кадастровой стоимости.

На основании изложенного законопроект может быть поддержан при условии его доработки ко второму чтению.