Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству (шестого созыва) на проект федерального закона N 1060652-6 "О государственной кадастровой оценке", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству
(шестого созыва)
на проект федерального закона N 1060652-6 "О государственной кадастровой оценке",
внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству рассмотрел проект федерального закона N 1060652-6 "О государственной кадастровой оценке", внесенный Правительством Российской Федерации (далее - Законопроект), и сообщает следующее.

Согласно пояснительной записке законопроект направлен на совершенствование процедур определения кадастровой стоимости, принятие и реализация законопроекта будут способствовать повышению эффективности таких процедур.

В настоящее время порядок определения кадастровой стоимости объектов недвижимого имущества регулируется федеральным законом от 29 июля 1998 года N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 135), в соответствии с которым определение кадастровой стоимости осуществляется оценщиками. В качестве оценщиков выступают физические лица, являющиеся членами одной из саморегулируемых организаций оценщиков и застраховавшие свою ответственность в соответствии с требованиями Закона N 135-ФЗ.

Наиболее существенной новеллой законопроекта является введение института государственных кадастровых оценщиков и передача полномочий по определению кадастровой стоимости государственным бюджетным учреждениям, которые будут на постоянной основе осуществлять определение кадастровой стоимости. К функциям государственных бюджетных учреждений предполагается отнести, среди прочего, предоставление разъяснений по определенной кадастровой стоимости, рассмотрение обращений об исправлении ошибок, осуществление постоянного мониторинга и обработки данных рынка недвижимости, сбор, обработку, систематизацию и накопление сведений об объектах недвижимости.

Комитет в целом поддерживает идею о необходимости совершенствования нормативного регулирования порядка определения кадастровой стоимости объектов недвижимого имущества, вместе с тем отмечает, что с даты введения данного института в Российской Федерации, практически, повсеместно отмечались массовые нарушения прав граждан значительным завышением кадастровой стоимости объектов недвижимого имущества по сравнению с рыночной ценой этого имущества и, вследствие этого, значительным и резким увеличением налогового бремени по некоторым имущественным налогам (в том числе, по земельному налогу). Президентом Российской Федерации В.В. Путиным Правительству Российской Федерации совместно с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации в рамках перечня поручений от 16 февраля 2016 года N Пр-300 дано поручение оптимизировать порядок уплаты гражданами земельного налога (далее - перечень поручений). Данным поручением четко определены направления законодательного совершенствования института кадастровой оценки и налогообложения земельным налогом. По мнению Комитета, оценивать целесообразность предложенной Правительством Российской Федерации законодательной инициативы необходимо с позиции выполнения поручений, данных Президентом Российской Федерации.

1. Перечнем поручений предусмотрена необходимость унификации периодичности проведения на территории Российской Федерации государственной кадастровой оценки (пп "а" п.1 Перечня) и создания механизма, направленного на исключение случаев резкого увеличения подлежащих уплате налогоплательщиком сумм земельного налога вследствие повышения налоговых ставок земельного налога и применения в целях налогообложения новых значений кадастровой стоимости земельных участков, полученных в результате проведения государственной кадастровой оценки (пп "в" п.2 Перечня).

В настоящее время Законом N 135-ФЗ предусмотрено, что государственная кадастровая оценка проводится не чаще чем один раз в течение трех лет (в городах федерального значения не чаще чем один раз в течение двух лет) и не реже чем один раз в течение пяти лет с даты, по состоянию на которую была проведена государственная кадастровая оценка.

Законопроектом фактически воспроизводится данная действующая норма с уточнением о том, что указанный срок определяется со дня утверждения результатов определения кадастровой стоимости до дня утверждения следующих результатов определения кадастровой стоимости (ч. 2 ст. 11 Законопроекта).

По мнению Комитета, указанные сроки подлежат дополнительному обсуждению. Учитывая, что кадастровая стоимость объектов недвижимости формирует налоговую базу по имущественным налогам, включая земельный налог, налог на имущество физических лиц, короткие интервалы между проведением кадастровых оценок могут привести к ситуации значительного увеличения размера подлежащего уплате налога в короткие сроки. Кроме того, законопроектом допускается внеочередная государственная кадастровой оценка, которая проводится в случае снижения индекса рынка недвижимости в субъекте Российской Федерации на 30 и более процентов со дня проведения последней государственной кадастровой оценки, что при необходимости позволяет актуализировать кадастровую стоимость практически в любой момент.

Следует также отметить, что проведение внеочередной государственной оценки не учитывается при определении сроков проведения запланированной государственной кадастровой оценки (ч. 2 ст. 11 законопроекта). Это означает, что если внеочередная кадастровая оценка была проведена через год после плановой, следующая плановая кадастровая оценка проводится через 2 - 4 года после внеочередной, а не через 3 - 5 лет. По мнению Комитета, указанные положения законопроекта нуждаются в дополнительной проработке.

Комитет отмечает, что в отличие от действующего правового регулирования, Законопроект не определяет, какая дата считается датой утверждения результатов определения кадастровой стоимости. Вместе с тем, отсутствие регулирования данного вопроса (как уже показала практика, сложившаяся до дня вступления в силу Федерального закона от 21.07.2014 N 225-ФЗ), приводит к возникновению многочисленных спорных ситуаций в правоприменительной и судебной практике.

2. Перечнем поручений предусмотрено установление единых требований к проведению государственной кадастровой оценки и обеспечение их соблюдения на всей территории Российской Федерации (пп. "в" п. 1).

В соответствии со ст. 4 Законопроекта единство методологии определения кадастровой стоимости является одним из принципов проведения государственной кадастровой оценки. В соответствии с ч. 2 ст. 14 законопроекта определение кадастровой стоимости осуществляется бюджетным учреждением в соответствии с методическими указаниями о государственной кадастровой оценке. Таким образом, основным нормативно-правовым актом, регулирующим единый порядок определения кадастровой стоимости объектов недвижимого имущества на всей территории Российской Федерации, являются методические указания. Разработка и утверждение методических указаний о государственной кадастровой оценке, внесение изменений в методические указания о государственной кадастровой оценке отнесено к полномочиям федерального органа, осуществляющего функции по нормативно-правовому регулированию в сфере государственной кадастровой оценки (п. 3 ч. 2 ст. 5 законопроекта).

По мнению Комитета, законопроект целесообразно дополнить положениями, более подробно регламентирующими содержание таких методических указаний, а также определяющими срок их принятия. Кроме того, вызывает сомнение обязательный характер применения методических указаний, так как по своей правовой природе такие акты носят, скорее, рекомендательный характер. Таким образом, целесообразно изменить наименование указанного ведомственного акта.

Статья 4 законопроекта предусматривает такие принципы проведения государственной кадастровой оценки, как непрерывность актуализации сведений, независимости и открытости процедур проведения государственной кадастровой оценки и проверяемости результатов определения кадастровой стоимости. Вместе с тем, по мнению Комитета, принципы проведения государственной кадастровой оценки должны быть дополнены экономической обоснованностью и справедливостью результатов оценки.

3. Перечнем поручений предусмотрено усиление ответственности оценщиков за допущенные при проведении кадастровой оценки ошибки, которые привели к искажению стоимости объекта оценки.

Законопроект фактически не содержит положений об ответственности тех или иных органов за результат проведенной государственной кадастровой оценки. При этом достаточно подробно регулируются требования к работникам государственного бюджетного учреждения, как-то высшее образование, отсутствие непогашенной или неснятой судимости за преступления в сфере экономики (ст. 10 законопроекта).

4. Законопроектом вводятся положения о федеральном государственном надзоре за деятельностью, связанной с определением кадастровой стоимости (ст. 9). Частью 5 ст. 9 законопроекта, в частности, предусматривается, что федеральный государственный надзор за деятельностью, связанной с определением кадастровой стоимости, осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Орган по регистрации прав в рамках указанного федерального надзора наделяется полномочием по проведению проверок соблюдения порядка проведения государственной кадастровой оценки и методических указаний. В случае выявления нарушений, связанных с несоблюдением порядка проведения государственной кадастровой оценки и методических указаний, органом регистрации прав выдается предписание об устранении выявленных нарушений. При этом законопроектом не предусматривается периодичность проведения проверок и сроки устранения бюджетным учреждением выявленных нарушений.

Кроме того, из Законопроекта не понятно, является ли проверка органом регистрации прав промежуточных отчетных документов и проверка отчета на соответствие установленным требованиям федеральным государственным надзором за деятельностью, связанной с определением кадастровой стоимости, либо такой государственный надзор осуществляется в иных формах и в каких. Также неочевидна необходимость применения при проведении данного вида государственного надзора положений Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

5. Законопроектом в отличие от действующего правового регулирования исключается такое основание для результатов пересмотра кадастровой стоимости, как недостоверность сведений об объекте недвижимости, использованных при определении его кадастровой стоимости, что существенно снижает правовые гарантии правообладателей объектов недвижимости в части достижения справедливости оценки кадастровой стоимости. По законопроекту во всех случаях для пересмотра кадастровой стоимости требуется проведение за счет правообладателя оценки рыночной стоимости объекта недвижимости, а предусмотренный законопроектом институт устранения ошибок возможность пересмотра кадастровой стоимости в связи с недостоверностью использованных сведений не затрагивает.

6. Предусмотренные законопроектом положения о пересмотре кадастровой стоимости, в том числе в части подачи замечаний к промежуточным отчетным документам любым заинтересованным лицом (ч. 15 ст. 14), порядка исправления ошибок, допущенных при определении кадастровой стоимости (ст. 21), требуют наличия специальных юридических знаний, в связи с чем малоэффективны для большинства граждан Российской Федерации. По мнению Комитета, при доработке законопроекта ко второму чтению целесообразно сделать более доступным и понятным для граждан механизм пересмотра кадастровой стоимости.

Кроме того, подходы к правовому регулированию вопросов определения кадастровой стоимости, ее пересмотра должны учитывать то, что подавляющее большинство правообладателей земельных участков и других объектов недвижимости вопросы государственной кадастровой оценки волнуют в первую очередь с точки зрения размера имущественных налогов. В связи с этим основные изменения правового регулирования в данной сфере следует принимать с учетом общих принципов налогового законодательства, предусмотренных статьей 3 Налогового кодекса Российской Федерации. К ним относятся всеобщность, равенство и справедливость налогообложения, учет фактической способности налогоплательщика к уплате налога, необходимость наличия экономического основания, недопущения создания препятствий реализации гражданами своих конституционных прав.

По мнению Комитета, законопроект не позволяет в полной мере избежать следующих негативных ситуаций, которые имеют место в настоящее время в условиях существующего правового регулирования:

1) проведение государственной кадастровой оценки только в отношении объектов недвижимости, сведения о которых внесены в государственный кадастр недвижимости, что не в полной мере соответствует принципу всеобщности налогообложения;

2) отсутствие безусловной обязанности по пересмотру кадастровой стоимости аналогичных объектов недвижимости в случае, если кадастровая стоимость была пересмотрена хотя бы в отношении одного аналогичного объекта недвижимости, что не в полной мере соответствует принципу равенства налогообложения;

3) возложение обязанности по доказыванию правильности определения кадастровой стоимости на правообладателей объектов недвижимости, которым предоставлено право на направление обращений об исправлении ошибок, допущенных при определении кадастровой стоимости, право на обращение в комиссию по пересмотру результатов государственной кадастровой оценки или в суд, что не в полной мере соответствует принципу обеспечения надлежащего экономического обоснования при установлении налогов.

Таким образом, положения законопроекта нуждаются в доработке в целях решения наиболее острых вопросов, с которыми в настоящее время сталкиваются физические и юридические лица в связи с определением кадастровой стоимости принадлежащих им объектов недвижимости.

Учитывая изложенное, Комитет по земельным отношениям и строительству поддерживает проект федерального закона N 1060652-6 "О государственной кадастровой оценке" при условии его доработки ко второму чтению с учетом указанных замечаний.

Председатель Комитета

А.Ю. Русских