Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству на проект федерального закона N 893873-6 "О внесении изменений в статью 5 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думы В.А. Никоновым, М.Ю. Назаровой, И.И. Гильмутдиновым, Е.Н. Сенаторовой, З.Я. Рахматуллиной, О.В. Лебедевым, Н.А. Шайденко, В.В. Гутеневым, Н.И. Горовым, Е.И. Кузьмичевой, О.В. Хоронжук, А.И. Аршиновой (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству
на проект федерального закона N 893873-6 "О внесении изменений в статью 5 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации",
внесенный депутатами Государственной Думы В.А. Никоновым, М.Ю. Назаровой, И.И. Гильмутдиновым, Е.Н. Сенаторовой, З.Я. Рахматуллиной, О.В. Лебедевым, Н.А. Шайденко, В.В. Гутеневым, Н.И. Горовым, Е.И. Кузьмичевой, О.В. Хоронжук, А.И. Аршиновой

Досье на проект федерального закона

Комитетом Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству рассмотрен проект федерального закона N 893873-6 "О внесении изменений в статью 5 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думы В.А. Никоновым, М.Ю. Назаровой, И.И. Гильмутдиновым, Е.Н. Сенаторовой, З.Я. Рахматуллиной, О.В. Лебедевым, Н.А. Шайденко, В.В. Гутеневым, Н.И. Горовым, Е.И. Кузьмичевой, О.В. Хоронжук, А.И. Аршиновой.

Изменениями, которые данным законопроектом намечается внести в статью 5 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", предусматривается дополнение перечня образовательных программ, в случае реализации которых образовательные организации имеют право ходатайствовать перед Федеральной миграционной службой о продлении визы или срока временного пребывания в Российской Федерации иностранным гражданам и лицам без гражданства, обучающимся в этих организациях по таким программам. Тогда как в настоящее время указанный перечень ограничивается основными профессиональными образовательными программами, имеющими государственную аккредитацию, представленной законодательной инициативой предлагается его расширить, включив в него дополнительные общеобразовательные программы, предусматривающие подготовку иностранных граждан к обучению по основной профессиональной образовательной программе, а также дополнительные профессиональные программы.

Наряду с этим согласно законопроекту предлагается ограничить число образовательных организаций, - имеющих право заявлять ходатайства о продлении визы или срока временного пребывания в Российской Федерации обучающимся в них иностранным гражданам и лицам без гражданства, - только теми образовательными организациями, которые имеют лицензию на осуществление образовательной деятельности.

Разработчики представленного проекта федерального закона полагают, что законодательное оформление и последующее применение инициируемых ими нововведений позволит снять выявившиеся, по их мнению, ограничения возможностей российских образовательных организаций в развитии международного образовательного сотрудничества и по экспорту образовательных услуг и, соответственно, устранят препятствия в выполнении ряда государственных документов стратегического значения, - таких, как Концепция государственной политики Российской Федерации в области подготовки национальных кадров для зарубежных стран в российских образовательных учреждениях и Концепция экспорта образовательных услуг Российской Федерации на период 2011 - 2020 гг.

Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству отмечает, что рассматриваемый проект федерального закона соответствует Конституции Российской Федерации и в целом не вызывает значительных разночтений с нормативными правовыми актами действующего законодательства Российской Федерации, а также согласуется с международными договорами нашей страны.

Однако в контексте её общей содержательной направленности данная законодательная инициатива не может оцениваться в качестве обоснованной.

Так, предлагаемое законопроектом уточнение нормы пункта 2 статьи 5 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" N 115-ФЗ - в части ограничения возможности подачи ходатайства о продлении визы или срока временного пребывания в Российской Федерации обучающимся иностранным гражданам и лицам без гражданства только образовательными организациями, имеющими лицензию на право осуществления образовательной деятельности, - является излишним, поскольку согласно пункту 18 статьи 2 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", (как основополагающего нормативного документа по образовательным вопросам), под образовательной организацией понимается некоммерческая организация, осуществляющая на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана. Иначе говоря, без получения соответствующей лицензии образовательная деятельность образовательной организации недопустима, а значит, и дополнительное указание на необходимость наличия у образовательной организации лицензии в законодательном акте, регулирующем иные отношения, (в том числе, условия подачи ходатайств для продления пребывания в Российской Федерации обучающимся иностранным гражданам и лицам без гражданства) явно нецелесообразно.

Что касается инициируемого в рассматриваемом законопроекте установления возможности обращения образовательной организации с ходатайством о продлении срока временного пребывания иностранному гражданину (или лицу без гражданства), обучающемуся по дополнительной общеобразовательной программе, предусматривающей подготовку иностранного гражданина (лица без гражданства) к обучению по основной профессиональной образовательной программе, а также по дополнительной профессиональной программе, то следует обратить внимание на то, что указанные образовательные программы не подлежат государственной аккредитации образовательной деятельности, проводимой в соответствии со статьей 92 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации".

В то время как действующим законодательством уже предусматривается возможность обращения образовательной организации, в которой иностранный гражданин обучается по основной профессиональной образовательной программе, имеющей государственную аккредитацию, о продлении срока его временного пребывания в Российской Федерации, - Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" не содержит положений, предусматривающих установление ограничений по сроку получения дополнительного образования, приему на обучение по дополнительным образовательным программам, а также условиям реализации образовательных программ дополнительного образования. При этом, согласно пункту 4 статьи 75 и пункту 6 статьи 76 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" содержание дополнительных общеобразовательных программ и дополнительных профессиональной программ определяются организацией, осуществляющей образовательную деятельность.

В данной связи возможное принятие предлагаемых законопроектом изменений, по мнению Комитета, не исключает определенных злоупотреблений, - как со стороны образовательных организаций, так и со стороны иностранных граждан и лиц без гражданства, обучающихся по дополнительным образовательным программам, - при осуществлении права на продление срока их временного пребывания в Российской Федерации.

Одновременно Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству считает необходимым обратить внимание на то, что рассматриваемым законопроектом не учитывается, что Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" содержит регулирование соответствующих вопросов пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства, основываясь на критериях их поступления в образовательную организацию и последующего обучения для получения образования применительно только к основной профессиональной образовательной программе, имеющей государственную аккредитацию, (что относится к нормам пункта 7 статьи 5, пункта 1 статьи 7, пунктов 4 и 4.5 статьи 13, статьи 13.4), и никоим образом не затрагивает аналогичные вопросы в контексте тех же дополнительных общеобразовательных программ, предусматривающих подготовку иностранных граждан к обучению по основной профессиональной образовательной программе, а также дополнительных профессиональных программ. Однако необходимых корреспондирующих изменений в указанные структурные единицы Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" представленная законодательная инициатива не предусматривает.

Помимо отмеченных обстоятельств, Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству полагает также недостаточно мотивированными утверждения авторов законопроекта (в пояснительной записке к нему) о том, что действующие нормы Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" существенно ограничивают возможность образовательных организаций по расширению экспорта образовательных услуг, - поскольку при этом, фактически, не учитываются положения Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", предусматривающие возможность реализации образовательных программ в сетевой форме, (которая согласно пункту 1 статьи 15 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" обеспечивает возможность освоения обучающимся образовательной программы с использованием ресурсов нескольких организаций, осуществляющих образовательную деятельность, в том числе иностранных, а также, при необходимости, с использованием ресурсов иных организаций), а также возможность реализации - согласно статье 16 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" - образовательных программ с применением электронного обучения и дистанционных образовательных технологий.

Одновременно Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" не предусматривает каких-либо ограничений по освоению образовательных программ, в том числе программ повышения квалификации или профессиональной подготовки, для иностранных граждан и лиц без гражданства, осуществляющих трудовую деятельность в Российской Федерации, а также временно или постоянно проживающих в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.

Дополнительно к изложенному Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству считает, что в юридико-техническом отношении предлагаемые изменения в статью 5 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" оформлены недостаточно чётко, в связи с чем, по мнению Комитета, требуется более выверенная (а, возможно, и более "развернутая") формулировка данных законопроектных предложений.

С учетом всех приведенных аспектов и обстоятельств рассматриваемая законодательная инициатива - в представленном варианте - Комитетом по конституционному законодательству и государственному строительству не может быть поддержана.

Однако принимая во внимание важность затронутой данным проектом тематики, и его общую направленность на повышение эффективности деятельности образовательных организаций Российской Федерации по развитию международного образовательного сотрудничества и по экспорту образовательных услуг, Комитет полагает, что представленный проект федерального закона нуждается в соответствующей текстуальной доработке до его рассмотрения в 1-ом чтении (в том числе, и в контексте устранения замечаний, высказанных в настоящем Заключении).

В связи с изложенным и в соответствии со статьей 112 (часть 6, пункт "а") Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству рекомендует депутатам Государственной Думы В.А. Никонову, М.Ю. Назаровой, И.И. Гильмутдинову, Е.Н. Сенаторовой, З.Я. Рахматуллиной, О.В. Лебедеву, Н.А. Шайденко, В.В. Гутеневу, Н.И. Горовому, Е.И. Кузьмичевой, О.В. Хоронжук, А.И. Аршиновой, - как авторам проекта федерального закона N 893873-6 "О внесении изменений в статью 5 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", - изменить текст данного законопроекта до его рассмотрения в 1-ом чтении и направить (после доработки) измененный текст данного законопроекта на имя Председателя Государственной Думы России.

Настоящее Заключение утверждено Комитетом Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству "14" декабря 2015 года.

Председатель Комитета

В.Н. Плигин