Заключение Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по бюджету и финансовым рынкам от 7 декабря 2015 г. N 3.5-03/2177 на Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2016 год" (не действует)

Заключение Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по бюджету и финансовым рынкам от 7 декабря 2015 г. N 3.5-03/2177
на Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2016 год"

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 4 декабря 2015 года Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2016 год" (далее - Федеральный закон), комитет отмечает следующее.

Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам организовал проведение парламентских слушаний о прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации до 2018 года и параметрах проекта федерального бюджета на 2016 год и подготовил заключение на внесенный Правительством Российской Федерации проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2016 год" и рекомендации по доработке указанного законопроекта.

В соответствии с данными рекомендациями члены комитета внесли 3 поправки к проекту федерального закона "О федеральном бюджете на 2016 год".

Ко второму чтению законопроекта было внесено 543 поправки от субъектов законодательной инициативы. При рассмотрении указанных поправок Государственной Думой были приняты 128 поправок (в том числе 3 поправки от членов Совета Федерации), сбалансированные по источникам финансирования и 415 поправок отклонены.

При рассмотрении в Государственной Думе проекта федерального закона во втором чтении были приняты поправки, предусматривающие перераспределение бюджетных ассигнований в пределах общего объема расходов, утвержденного в первом чтении, и увеличение бюджетных ассигнований за счет перераспределения зарезервированных бюджетных средств.

По итогам второго чтения законопроекта была принята поправка депутатов фракции "Единая Россия", депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, предусматривающая увеличение бюджетных ассигнований на общую сумму 311,9 млрд. рублей, направленных большей частью на развитие человеческого капитала.

В результате были увеличены бюджетные средства по следующим направлениям.

В целях ликвидации третьей смены обучения и перевода обучающихся из зданий с высоким уровнем износа зарезервированы средства в объеме 50,0 млрд. рублей на создание в субъектах Российской Федерации (исходя из прогнозируемой потребности) новых мест в общеобразовательных организациях.

Предусмотрены средства в размере 5,0 млрд. рублей на предоставление дотации субъектам Российской Федерации на частичную компенсацию их расходов по компенсации отдельным категориям граждан оплаты взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме.

Увеличены бюджетные средства на оказание государственной поддержки общероссийских организаций инвалидов, обеспечение жильем детей-сирот и государственную поддержку отдельных категорий граждан на 0,6 млрд. рублей, в том числе на:

0,28 млрд. рублей в целях сохранения на уровне 2015 года объема субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на предоставление жилых помещений детям-сиротам по договорам найма специализированных жилых помещений;

0,15 млрд. рублей для оказания государственной поддержки общероссийским общественным организациям инвалидов;

0,09 млрд. рублей Фонду поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.

В целях государственной поддержки Республики Крым и города федерального значения Севастополя дополнительно предусмотрены бюджетные ассигнования в объеме 43,4 млрд. рублей, которые предлагается направить на:

- дотации для обеспечения сбалансированности бюджетов Республики Крым и города федерального значения Севастополя в размере 14,9 млрд. рублей и 4,9 млрд. рублей, соответственно, в целях социально-экономического развития данных регионов;

- резервирование бюджетных средств в размере 6,8 млрд. рублей для организации и развития железнодорожного транспорта на территории Крымского федерального округа;

- финансирование ФЦП "Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2020 года" - 15,7 млрд. рублей;

- развитие дошкольного образования (софинансирование капитального строительства) - 1,0 млрд. рублей.

Перераспределены бюджетные ассигнования между направлениями государственной поддержки российского сельского хозяйства с учетом приоритетов в объеме 9,4 млрд. рублей, из которых 9,2 млрд. рублей будет направлено на поддержку сельскохозяйственных товаропроизводителей.

Для оказания государственной поддержки территориям Дальнего Востока, Сибири и Республики Карелия увеличены бюджетные ассигнования на 2,4 млрд. рублей, в том числе на субсидии российским лесоперерабатывающим предприятиям Дальневосточного федерального округа, участвующим в реализации приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов, на возмещение части затрат, осуществленных в 2013 - 2015 годах на реализацию данных проектов - 2,2 млрд. рублей.

Принято решение об использовании 65,0 млрд. рублей по решениям Правительства Российской Федерации, предусмотренных по подразделу "Общеэкономические вопросы" раздела "Национальная экономика" классификации расходов бюджетов, на:

- повышение конкурентоспособности отечественной продукции на мировом рынке и импортозамещение;

- развитие инновационных проектов;

- поддержку малого и среднего предпринимательства,

- поддержку несырьевого экспорта;

- поддержку производства высокотехнологичной продукции;

- поддержку ипотечного жилищного кредитования;

- снижение напряженности на рынке труда и поддержку эффективной занятости.

Было одобрено перераспределение имущественного взноса Российской Федерации в Российский научный фонд в объеме 14,9 млрд. рублей между мероприятиями государственной программы Российской Федерации "Развитие науки и технологий" на 2013-2020 годы. Указанные средства будут направлены на:

- приобретение оборудования для оцифровки, постобработки и хранения всех видов научной литературы, развитие научных учреждений, подведомственных ФАНО России и проведение текущего ремонта научно-исследовательских судов ФАНО России - 2,1 млрд. рублей;

- компенсацию расходов от имени Правительства Российской Федерации на строительство установки "Европейский источник синхротронного излучения" - 0,4 млрд. рублей;

- участие в строительстве установки Европейского рентгеновского лазера на свободных электронах (XFEL) - 6,7 млрд. рублей;

- на развитие научных учреждений, подведомственных Министерству образования и науки Российской Федерации - 0,9 млрд. рублей;

- реализацию проекта Мега-Сайенс NICA - 4,8 млрд. рублей.

Кроме этого было предусмотрено увеличение финансирования государственной поддержки высших учебных заведений в объеме 6,8 млрд. рублей, в том числе за счет перераспределения бюджетных ассигнований между высшими учебными заведениями. Из данных средств Московскому государственному университету имени М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургскому государственному университету выделено дополнительно по 1,0 млрд. рублей в целях повышения их международной конкурентоспособности.

Также предусмотрено 2,8 млрд. рублей для реализации программы восполнения дефицита мест в общежитиях высших учебных заведений, 1,2 млрд. рублей для продолжения финансирования строительства бассейнов при высших учебных заведениях и 0,9 млрд. рублей на увеличение стипендиального фонда для обучающихся по программам высшего образования, исходя из необходимости первоочередной поддержки социально незащищенных категорий студентов.

Увеличение расходов на здравоохранение предусматривает выделение дополнительных бюджетных ассигнований в размере 2,1 млрд. рублей на ревакцинацию детей, привитых в конце 2014 г. и в 2015 г. против пневмококковых инфекций, а также 149,6 млн. рублей - на обеспечение деятельности вновь создаваемого ФГБУ "Кисловодский национальный парк" (соответствующая поправка членов комитета была подготовлена ко второму чтению).

Дополнительно предусмотрено 1,6 млрд. рублей в целях реализации мероприятий по созданию условий для занятий физической культурой и спортом в сельской местности, в том числе при общеобразовательных организациях.

На поддержку мероприятий в сфере молодежной политики и патриотического воспитания граждан дополнительно предусмотрено 2,9 млрд. рублей, из которых 1,5 млрд. рублей предназначены на обустройство президентских кадетских и суворовских училищ в городах России.

В рамках государственной поддержки культуры предусмотрено выделение дополнительных бюджетных ассигнований в размере 1,6 млрд. рублей, из которых 0,6 млрд. рублей будет направлено на создание филиала Мариинского театра в г. Владивостоке на базе Приморского театра оперы и балета, 0,4 млрд. рублей - на реставрацию корпуса Зимней гостиницы Спасо-Преображенского Валаамского ставропигиального мужского монастыря, 0,2 млрд. рублей - на предоставление субсидии Благотворительному фонду по восстановлению Воскресенского Ново-Иерусалимского ставропигиального мужского монастыря Русской Православной Церкви с целью воссоздания исторического облика монастыря.

На поддержку региональных средств массовой информации выделено 0,3 млрд. рублей.

Комитет в своем заключении к первому чтению законопроекта отметил необходимость увеличения объема бюджетных кредитов до уровня 2015 года и соответствующая поправка членов комитета была направлена ко второму чтению законопроекта. В результате Государственной Думой было принято решение об увеличении на 170,0 млрд. рублей объема бюджетных кредитов. Таким образом, на предоставление бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации будет предусмотрено в 2016 году 310,0 млрд. рублей, что соответствует уровню текущего года.

В тоже время комитет считает, что условия предоставления бюджетных кредитов региональным бюджетам необходимо смягчить, учитывая реальные возможности субъектов Российской Федерации по их выполнению.

Впервые до начала финансового года трехсторонней комиссией по вопросам межбюджетных отношений были распределены 240 млрд. рублей бюджетных кредитов из запланированных на 2016 год.

Принято решение об исключении из статьи 21 Федерального закона нормы, предоставляющей право Правительству Российской Федерации принимать решения о направлении средств Резервного фонда в размере 500,0 млрд. рублей на замещение не поступивших в ходе исполнения федерального бюджета в 2016 году доходов федерального бюджета и источников финансирования дефицита федерального бюджета, что обеспечит усиление парламентского контроля за расходованием указанных средств.

Кроме вышеуказанной поправки во втором чтении был принят целый ряд важных положительных решений, предусматривающих увеличение бюджетных ассигнований.

В рамках раздела "Национальная экономика" во втором чтении законопроекта были увеличены на 8,2 млрд. рублей бюджетные средства, направляемые в виде взносов в уставный капитал ОАО "Российские железные дороги", АО "Объединенная судостроительная корпорация", автономных некоммерческих организаций "Агентство по развитию человеческого капитала на Дальнем Востоке" и "Агентство Дальнего

Востока по привлечению инвестиций и поддержке экспорта", АО "Особые экономические зоны", а также имущественный взнос Российской Федерации в ГК "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" на увеличение уставного капитала АО "Корпорация развития Северного Кавказа".

Взнос в уставный капитал ОАО "Объединенная судостроительная корпорация" в размере 4,0 млрд. рублей осуществлен в целях реализации проектов лизинга пассажирских судов в рамках Государственной программы Российской Федерации "Развитие судостроения и техники для освоения шельфовых месторождений на 2013 - 2030 годы.

На развитие особых экономических зон туристско-рекреационного кластера в Северо-Кавказском федеральном округе, Краснодарском крае и Республике Адыгея в рамках Государственной программы Российской Федерации "Развитие Северо-Кавказского федерального округа" на период до 2025 года предусмотрены 3,05 млрд. рублей.

Комитет считает, учитывая имеющиеся случаи неэффективного использования указанных средств (в частности, наличие значительных остатков неиспользованных средств и неиспользование их по прямому назначению), что необходимо усилить контроль за их использованием в ходе исполнения федерального бюджета в 2016 году, для чего необходимо обеспечить казначейское сопровождение всех средств федерального бюджета, направляемых в виде субсидий, бюджетных инвестиций и взносов в уставные капиталы.

Комитет обращает внимание, что на реализацию мероприятий подпрограммы "Создание обеспечивающей инфраструктуры космодрома "Восточный" федеральной целевой программы "Развитие российских космодромов на 2006 - 2015 годы" предусмотрены 11,2 млрд. рублей. При этом на финансирование ФЦП "Развитие космодромов на период 2016 - 2025 годов в обеспечение космической деятельности Российской Федерации" также предусмотрено 37,4 млрд. рублей. Учитывая, что решением Государственной Думы выделяются бюджетные средства на ФЦП, срок окончания которой наступит в конце текущего года, комитет считает необходимым установить парламентский контроль за формированием расходов федерального бюджета на реализацию указанной программы и их эффективным использованием.

На выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по созданию 3-х новейших разновидностей фюзеляжных самолетов в рамках подпрограммы "самолетостроение" Государственной программы Российской Федерации "Развитие авиационной промышленности на 2013 - 2015 годы" увеличены бюджетные ассигнования на 3,3 млрд. рублей.

Увеличены расходы также на развитие гражданской авиации в рамках федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы России (2010 - 2020 годы)" на 1,8 млрд. рублей.

В целях развития станкоинструментальной промышленности предусмотрено выделение бюджетных ассигнований в объеме 1,3 млрд. рублей для предоставления субсидий на указанные цели Фонду развития промышленности.

Для обеспечения деятельности некоммерческих организаций, в том числе на поддержку социально ориентированных некоммерческих организаций, в рамках Государственной программы Российской Федерации "Социальная поддержка граждан" предусмотрено 0,4 млрд. рублей.

На поддержку некоммерческих неправительственных организаций, участвующих в развитии гражданского общества, предусмотрено 5,1 млрд. рублей.

На обеспечение мероприятий Государственной программы Российской Федерации "Доступная среда" на 2011 - 2020 годы предусмотрено дополнительно 8,4 млрд. рублей.

Также была одобрена поправка члена комитета Даллакяна А.Д., предусматривающая увеличение финансирования непрограммных мероприятий в области национальной экономики с целью резервирования 1,0 млрд. рублей на взнос в уставный капитал публичного акционерного общества "Федеральная гидрогенерирующая компания - РусГидро" для обеспечения энергоснабжения потребителей Чаун-Билибинского энергоузла Чукотского автономного округа.

На сохранение и развитие кинематографии в рамках Государственной программы "Развитие культуры и туризма" на 2013 - 2020 годы предусмотрены дополнительно 1,5 млрд. рублей.

Одобренное Государственной Думой объединение двух видов межбюджетных трансфертов в сфере дорожного хозяйства на осуществление государственной поддержки региональных проектов, реализуемых с применением механизмов государственно-частного партнерства (31,6 млрд. рублей), и межбюджетных трансфертов на реализацию мероприятий региональных программ (61,9 млрд. рублей) позволит их использовать в объеме 93,5 млрд. рублей на реализацию мероприятий региональных программ в сфере дорожного хозяйства, включая проекты, реализуемые с применением механизмов государственно-частного партнерства, строительство, реконструкцию и ремонт уникальных искусственных дорожных сооружений, по решениям Правительства Российской Федерации.

Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в 2016 году составит 514,6 млрд. рублей и во втором чтении остался без изменений.

Не предусматривается сокращения объемов дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на 2016 год по сравнению с объемами, ранее утвержденными Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов".

Комитет неоднократно обращал внимание Правительства Российской Федерации на необходимость увеличения общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации с учетом темпов роста инфляции, что обусловлено сохранением их ведущей роли в поддержании сбалансированности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в 2016 году будет являться 71 субъект Российской Федерации и только 14 регионов останутся донорами. Методика распределения указанной методики рассмотрена и утверждена трехсторонней комиссией по вопросам межбюджетных отношений.

В рамках второго чтения объем иных дотаций был увеличен на 5,135 млрд. рублей, что обусловлено, главным образом, принятием решения о предоставлении нового вида дотаций в целях частичной компенсации расходов бюджетов субъектов Российской Федерации по компенсации отдельным категориям граждан оплаты взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме в размере 5,0 млрд. рублей.

Следует отметить, что членами комитета была подготовлена поправка ко второму чтению, предусматривающая увеличение объема дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов на 30,0 млрд. рублей, сбалансированная с реальными источниками финансирования.

Комитет считает, что в ситуации, когда проблема бюджетной сбалансированности остро стоит перед большинством субъектов Российской Федерации, им потребуется дополнительная финансовая помощь из федерального бюджета в ходе его исполнения, о чем свидетельствует практика, по крайне мере, предыдущих 3-х лет.

Во втором чтении был сокращен объем дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов с 91,5 млрд. рублей до 53,7 млрд. рублей.

Сокращение указанных дотаций обусловлено тем, что были выделены отдельно дотации в целях обеспечения сбалансированности бюджетов Республики Крым, города федерального значения Севастополя, Чеченской Республики в объеме 14,9 млрд. рублей, 4,9 млрд. рублей и 18,3 млрд. рублей соответственно.

Дотации на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы остались без изменений в объеме 30,0 млрд. рублей.

В пределах общего объема прочих межбюджетных трансфертов общего характера зарезервированы средства в объеме 6,1 млрд. рублей по федеральной целевой программе "Юг России (2014 - 2020 годы)" Государственной программы РФ "Развитие Северо-Кавказского федерального округа" на период до 2025 года, которые во втором чтении были увеличены на 1,9 млрд. рублей.

Приложение 21 к Федеральному закону дополнено новыми таблицами 65 и 66, предусматривающими распределение субвенций бюджетам Республики Крым и г. Севастополя на осуществление части переданных полномочий Российской Федерации в сфере управления федеральным имуществом и субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на выплату денежного поощрения лучшим учителям на 2016 год.

В связи с тем, что значительная часть субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации распределяется на основании актов Правительства Российской Федерации, комитет обращает внимание на необходимость обеспечения распределения указанных субсидий в конце 2015 года и в начале 2016 года.

Коррупциогенных факторов в рассматриваемом Федеральном законе не выявлено.

Комитет отмечает, что при рассмотрении Федерального закона "О федеральном бюджете на 2016 год" были приняты решения по наиболее актуальным направлениям социально-экономического развития Российской Федерации.

Учитывая изложенное, комитет рекомендует Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации одобрить Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2016 год".

Председатель комитета

С.Н. Рябухин