Заключение Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы проекта федерального закона N 1022648-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" в части установления статуса некоммерческой организации - исполнителя общественно полезных услуг" (не действует)

Заключение Общественной палаты Российской Федерации
по результатам общественной экспертизы проекта федерального закона N 1022648-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" в части установления статуса некоммерческой организации - исполнителя общественно полезных услуг"

Досье на проект федерального закона

Общественной палатой Российской Федерации (далее - Общественная палата) 22 апреля 2016 года проведена общественная экспертиза проекта федерального закона N 1022648-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" в части установления статуса некоммерческой организации - исполнителя общественно полезных услуг" (далее - законопроект).

Законопроект внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации О.Ю. Баталиной, Е.А. Митиной, B.C. Вшивцевым, Е.Н. Сенаторовой, О.В. Хоронжук, Н.И. Борцовым, А.Н. Хайруллиным, Н.В. Панковым, В.П. Водолацким, М.Т. Гаджиевым, И.В. Соколовой, И.М. Гусевой, Г.К. Сафаралиевым, А.Ю. Брыксиным, У.М. Умахановым, М.Ю. Маркеловым, Н.В. Герасимовой, Е.И. Кузьмичевой, З.А. Аскендеровым, О.Г. Борзовой, О.Н. Епифановой, Л.H. Яковлевой, членом Совета Федерации Федерального Собрания Г.Н. Кареловой (далее - авторы законодательной инициативы) в порядке законодательной инициативы 21 марта 2016 года.

Заключение Общественной палаты подготовлено на основании мнений, выводов, предложений и рекомендаций членов Общественной палаты, общественных палат субъектов Российской Федерации, привлечённых к обсуждению, общественных экспертов, в том числе членов Научно-консультативного совета при Общественной палате.

Законопроект разработан в соответствии с посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 3 декабря 2015 г., согласно которому для некоммерческих организаций, которые зарекомендовали себя как безупречные партнеры государства, будет установлен правовой статус "некоммерческая организация - исполнитель общественно-полезных услуг", предоставлен ряд льгот и преференций.

Согласно пояснительной записке законопроектом предлагается дополнение Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Федеральный закон "О некоммерческих организациях") нормами, устанавливающими статус некоммерческих организаций - исполнителей общественно полезных услуг (далее также - НКО ОПУ, ОПУ).

В частности, законопроектом предусматривается:

1. Введение определения "некоммерческая организация - исполнитель общественно полезных услуг".

НКО ОПУ может быть признана социально ориентированная некоммерческая организация, которая:

1) на протяжении одного и более года оказывает общественно полезные услуги надлежащего качества;

2) не является НКО, выполняющей функции иностранного агента;

3) не имеет задолженностей по налогам и сборам, иным, предусмотренным законодательством Российской Федерации, обязательным платежам.

2. Установление права НКО ОПУ на приоритетное получение мер поддержки.

Порядок приоритетного получения мер поддержки НКО ОПУ предусматривается федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

3. Регулирование вопросов признания СО НКО исполнителем ОПУ и включения такой НКО в реестр НКО ОПУ.

СО НКО может быть по решению федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в сфере регистрации НКО, признана исполнителем ОПУ и включена в реестр КОСО ОПУ в случае если СО НКО соответствует требованиям, указанным в пункте 2.2 статьи 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях" (вводится законопроектом).

НКО признается исполнителем ОПУ и включается в соответствующий реестр на два года (по истечении указанного периода НКО может быть вновь признана исполнителем ОПУ в упрощенном порядке).

НКО может быть исключена из реестра НКО ОПУ и теряет право на приоритетное получение мер поддержки в случае возникновения обстоятельств, несовместимых в соответствии с пунктом 2 статьи 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях" (вводится законопроектом) со статусом НКО ОПУ.

4. Перечень ОПУ устанавливается Правительством Российской Федерации в соответствии с приоритетными направлениями, определяемыми Президентом Российской Федерации.

Общественная палата в целом концептуально поддерживает основную идею законопроекта, состоящую в законодательном установлении статуса некоммерческой организации - исполнителя общественно полезных услуг. Вместе с тем к законопроекту имеются следующие предложения и замечания, направленные на установление в законопроекте норм, которые позволят на стадии правоприменения исключить вариативность их использования, наличие правовых пробелов и коллизий, а также обеспечить государственным органам и организациям, участвующим в реализации предлагаемых законопроектом положений, гарантированность их единообразного применения:

1. Пунктом 1 статьи 1 законопроекта установлено, что НКО - исполнителем ОПУ может быть признана социально ориентированная НКО, соответствующая трем критериям (требованиям).

Применение указанной нормы в совокупности с абзацем третьим пункта 3 предоставляет федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному в сфере регистрации некоммерческих организаций (далее - уполномоченный орган), право по своему усмотрению принимать решение о признании некоммерческой организации исполнителем общественно полезных услуг.

Согласно подпункту "б" пункта 3 методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (далее - методика проведения антикоррупционной экспертизы), диспозитивное установление возможности совершения государственными органами (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций является коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил.

Учитывая изложенное, по мнению Общественной палаты, пункт 1 статьи 1 законопроекта нуждается в уточнении.

2. Предложения к предусмотренному законопроектом перечню требований, которым должна соответствовать СО НКО для признания ее исполнителем общественно полезных услуг (пункт 1 статьи 1 законопроекта):

2.1. Общественная палата поддерживает позицию законодателя об установлении минимального срока оказания ОПУ - 1 год.

Вместе с тем Общественная палата считает целесообразным рекомендовать Правительству Российской Федерации при принятии решения о признании СО НКО исполнителем ОПУ рассматривать срок оказания СО НКО общественно полезных услуг в течение срока, превышающего один год, в качестве дополнительного критерия оценки их деятельности.

Кроме того, учитывая, что сфера государственного управления, регулирующая предоставление социальных услуг, включает в себя вопросы здравоохранения, трудовых отношений и занятости, социальной защиты, включая социальное обеспечение, образования, культуры, искусства, культурного наследия, физической культуры и спорта и иные, Общественная палата предлагает рассмотреть возможность установления в законопроекте межведомственного подхода к принятию решения о признании СО НКО исполнителем ОПУ, в частности, установить требование учета уполномоченным органом мнения федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по выработке и реализации государственной политики в сферах поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций, здравоохранения, социальной защиты населения, культуры, искусства, культурного наследия, физической культуры и спорта, а также органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих соответствующие полномочия.

2.2. Требование к качеству оказываемых СО НКО общественно полезных услуг в формулировке законопроекта "надлежащего качества" представляется оценочным, поскольку не содержит критериев, по которым уполномоченным органом будет приниматься соответствующее решение.

Отсутствие в законодательстве Российской Федерации четкого определения (критериев) "общественно полезная услуга надлежащего качества" может привести на стадии правоприменения к вариативности толкования и неопределенности принятия решения о признании СО НКО исполнителем ОПУ уполномоченным органом, включении СО НКО в реестр НКО ОПУ и последующее предоставление мер поддержки.

Согласно методике проведения антикоррупционной экспертизы употребление неустоявшихся терминов и категорий оценочного характера является коррупциогенным фактором, содержащим неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям (подпункт "в" пункта 4); отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения государственными органами (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка является коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил (подпункт "ж" пункта 3).

2.3. Требование об отсутствии задолженности по налогам и сборам, иным, предусмотренным законодательством Российской Федерации обязательным платежам, не учитывает, что задолженность образуется практически у любой организации на последнюю дату отчетного периода, общественная опасность деяния возникает при наличии просроченной задолженности.

Общественная палата предлагает конкретизировать указанную норму законопроекта в части размера задолженности, а также дополнить условием об уровне и периоде просрочки внесения социально ориентированной некоммерческой организацией советующих платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

3. Нормы, регулирующие вопросы признания СО НКО исполнителем общественно полезных услуг, включения (исключения) СО НКО ОПУ в соответствующий реестр (пункт 3 статьи 1 законопроекта), предлагается доработать дополнительно, в том числе в части установления четких критериев (оснований) для отказа уполномоченным органом в признании СО НКО исполнителем общественно полезных услуг и включения в соответствующий реестр; оснований для исключения СО НКО ОПУ из реестра, в том числе в добровольном порядке по заявлению организации и принудительном порядке по решению уполномоченного органа; правовых последствий предоставления СО НКО ОПУ некачественных услуг, а также прекращения некоммерческой организацией оказания социальных услуг.

Кроме того, пунктом 3 законопроекта устанавливается компетенция уполномоченного органа по принятию решения о признании СО НКО исполнителем общественно полезных услуг и включении в реестр НКО ОПУ (абзац третий), повторном признании СО НКО исполнителем общественно полезных услуг по истечении двух лет нахождения в реестре (абзац шестой), исключении из реестра НКО ОПУ (абзац седьмой). Определение указанных полномочий в формулировке законопроекта "может быть" предоставляет уполномоченному органу право по своему усмотрению принимать соответствующее решение.

Согласно подпункту "б" пункта 3 методики проведения антикоррупционной экспертизы диспозитивное установление возможности совершения государственными органами (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций является коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил.

Помимо прочего, законопроект предлагается дополнить нормой, обеспечивающей на стадии правоприменения доступность, прозрачность и открытость информации о процедуре отбора уполномоченным органом некоммерческих организаций в целях присвоения статуса исполнителя ОПУ и включения их в соответствующий реестр, а также о некоммерческих организациях, претендующих на получение указанного статуса.

Учитывая изложенное, по мнению Общественной палаты, абзацы третий, шестой, седьмой пункта 1 статьи 1 законопроекта нуждаются в уточнении.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "абзацы третий, шестой, седьмой пункта 1 статьи 1" следует читать "абзацы третий, шестой, седьмой пункта 3 статьи 1"

Помимо изложенного, согласно пояснительной записке законопроектом предлагается установить специальный правовой статус "некоммерческая организация - исполнитель общественно полезных услуг".

Вместе с тем законопроектом фактически лишь вводится термин "социально ориентированная некоммерческая организация - исполнитель общественно полезных услуг".

Основное правовое регулирование вопросов, определяющих порядок принятия решения о признании СО НКО исполнителем ОПУ, перечень и формы необходимых документов, порядок ведения реестра НКО ОПУ (абзац четвертый), перечень общественно полезных услуг (абзац пятый), повторное признание СО НКО исполнителем ОПУ в упрощенном порядке (абзац шестой) пунктом 3 статьи 1 законопроекта предусмотрено на уровне подзаконного нормотворчества (решения Правительства Российской Федерации). Также законопроектом предполагается принятие указа Президента Российской Федерации, в котором можно установить как приоритеты (сферы), в которых оказываются услуги, так и закрепить поручения Правительству Российской Федерации разработать перечень конкретных услуг и критерии оценки надлежащего качества их оказания (сноска к пункту 2 статьи 31.4 Федерального закона ""О некоммерческих организациях" (в редакции абзаца пятого пункта 3 статьи 1 законопроекта).

Вместе с тем перечень прилагаемых к законопроекту материалов не содержит проекты указанных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации или сведений об их предполагаемом содержании.

Формирование позиции относительно правоотношений, регулируемых законопроектом, возможно лишь в результате проведения совокупного анализа указанного законопроекта с подзаконными нормативными правовыми актами, принятие которые предусмотрено в целях реализации его положений.

Кроме того, в целях обеспечения учета востребованности тех или иных услуг в зависимости от особенностей субъекта Российской Федерации, а также принимая во внимание опыт реализации Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации", в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 7 и пункта 9 статьи 8 которого перечень социальных услуг, предоставляемых поставщиками социальных услуг, утверждается законом субъекта Российской Федерации с учетом примерного перечня социальных услуг, утверждаемого федеральным органом государственной власти в сфере социального обслуживания, Общественная палата предлагает в законопроекте предусмотреть право субъектов Российской Федерации дополнять перечень общественно полезных услуг, устанавливаемый Правительством Российской Федерации, посредством принятия соответствующего нормативного правового акта субъекта Российской Федерации.

На основании вышеизложенного Общественная палата предлагает учесть указанные замечания и предложения при доработке и подготовке проекта федерального закона N 1022648-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" в части установления статуса некоммерческой организации - исполнителя общественно полезных услуг" к рассмотрению во втором чтении.