Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по охране здоровья по проекту федерального закона N 1093620-6 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части совершенствования административной ответственности в сфере здравоохранения", внесенному Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по охране здоровья
по проекту федерального закона N 1093620-6 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части совершенствования административной ответственности в сфере здравоохранения",
внесенному Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

В соответствии с Решением Совета Государственной Думы от 9 июня 2016 года (протокол N 308, пункт 150) Комитет Государственный Думы по охране здоровья рассмотрел проект федерального закона N 1093620-6 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части совершенствования административной ответственности в сфере здравоохранения", внесенный Правительством Российской Федерации.

Законопроект разработан в целях повышения ответственности граждан, должностных и юридических лиц при осуществлении ими медицинской и фармацевтической деятельности. Кроме того, законопроект уточняет полномочия Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения (далее - Росздравнадзор) по рассмотрению дел об административных правонарушениях в сфере охраны здоровья.

Согласно пояснительной записке к законопроекту причиной его разработки стали участившиеся случаи нарушений законодательства Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан со стороны физических и юридических лиц, осуществляющих медицинскую и фармацевтическую деятельность, а имеющиеся у Росздравнадзора инструменты являются недостаточно эффективной мерой воздействия для устранения выявленных нарушений.

Проектом федерального закона планируется ввести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс) 7 новых составов административных правонарушений:

- нарушение установленных порядков оказания медицинской помощи;

- нарушение медицинским работником, медицинской организацией установленных порядков проведения медицинских экспертиз, за исключением экспертизы качества оказания медицинской помощи, диспансеризации, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований;

- несоблюдение ограничений, налагаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации при осуществлении деятельности в сферах охраны здоровья и обращения лекарственных средств;

- нарушение прав граждан в сфере охраны здоровья;

- нарушение порядка проведения клинических исследований лекарственных препаратов для медицинского применения и доклинических исследований лекарственных средств для медицинского применения;

- нарушение порядка назначения и выписывания лекарственных препаратов;

- осуществление медицинской и фармацевтической деятельности с нарушением лицензионных требований.

Комитет Государственный Думы по охране здоровья (далее - Комитет) поддерживает необходимость повышения ответственности за некоторые нарушения законодательства Российской Федерации в сфере охраны здоровья.

В то же время, по отдельным предлагаемым к введению новым составам административных правонарушений и санкциям у Комитета имеются следующие возражения.

1. Законопроектом предлагается установить предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц за нарушение порядков оказания медицинской помощи, утвержденных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в части несоблюдения установленных ими обязательных требований.

В настоящее время порядки оказания медицинской помощи разрабатываются и утверждаются Министерством здравоохранения Российской Федерации в соответствии со статьей 37 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 323-ФЗ) и включают в себя этапы оказания медицинской помощи, правила организации деятельности медицинской организации (ее структурного подразделения, врача), а также стандарт оснащения медицинской организации, ее структурных подразделений и рекомендуемые штатные нормативы медицинской организации и ее структурных подразделений.

Однако, в некоторых медицинских организациях отельных субъектов Российской Федерации, особенно в отдаленных районах Российской Федерации, имеющиеся оснащение и кадровые ресурсы до настоящего времени не соответствуют установленным порядкам оказания медицинской помощи, при этом ответственность за материально-техническое и кадровое обеспечение данных организаций находится в ведении учредителя такой организации и ее непосредственного руководителя (главный врач, директор, начальник) .

Следует отметить, что в соответствии со статьей 2.4 Кодекса должностным лицом является лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях.

Таким образом, вводимые законопроектом нормы ответственности могут распространяться в том числе на заведующих отделениями медицинских организаций, которые, в силу своих должностных обязанностей, не могут быть ответственными за материально-техническое оснащение и кадровое обеспечение медицинской организации и ее структурных подразделений.

По мнению Комитета, предлагаемая к принятию норма, по сути, является попыткой переложить ответственность органов управления здравоохранением и учредителей медицинских организаций за недостатки организации оказания медицинской помощи на отдельных должностных лиц медицинских организаций.

Кроме того, вызывает сомнение установление безусловных санкций за неисполнение утвержденных Министерством здравоохранения Российской Федерации порядков оказания медицинской помощи, отдельные положения которых носят рекомендательный характер.

Комитет считает, что при установлении ответственности за нарушение установленных порядков оказания медицинской помощи должен быть конкретизирован круг лиц, которым будет вменена такая ответственность, в том числе в части возможного привлечения к указанной ответственности учредителя медицинской организации в целях побуждения последнего к принятию мер по обеспечению в находящейся в его ведении медицинской организации соблюдения порядков оказания медицинской помощи.

2. Проектом федерального закона предлагается установить ответственность должностных и юридических лиц за несоблюдение ограничений, налагаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации на медицинских работников, руководителей медицинских организаций, фармацевтических работников и руководителей аптечных организаций при осуществлении ими профессиональной деятельности.

Ограничения, налагаемые на медицинских работников и фармацевтических работников при осуществлении ими профессиональной деятельности установлены статьей 74 Федерального закона N 323-ФЗ. При этом, в соответствии с частью 3 данной статьи, ответственность за указанные нарушения несут медицинские и фармацевтические работники, руководители медицинских организаций и руководители аптечных организаций, а также организаций, обладающих правами на использование торгового наименования лекарственного препарата, организаций оптовой торговли лекарственными средствами, аптечных организаций и их представителей.

Таким образом, в законопроекте следует конкретизировать лиц, к которым будут применены меры административного воздействия, в том числе в части приведения данной нормы в соответствие с нормами, установленными Федеральным законом N 323-ФЗ.

3. Административная ответственность за отказ в оказании медицинской помощи в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи медицинской организацией, участвующей в реализации этой программы, а также за нарушение права гражданина на информированное добровольное согласие на медицинское вмешательство или на отказ от медицинского вмешательства, по мнению Комитета, должна быть возложена исключительно на юридическое лицо, поскольку в соответствии с Федеральным законом N 323-ФЗ медицинскую помощь оказывают не должностные лица, а медицинские организации.

4. Законопроектом предлагается установить ответственность на должностных и юридических лиц за взимание платы за оказание медицинской помощи в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи медицинской организацией, участвующей в реализации этой программы, и медицинскими работниками такой медицинской организации.

Большинство медицинских организаций государственной системы здравоохранения Российской Федерации созданы в форме бюджетных учреждений. В соответствии со статьей 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, для граждан и юридических лиц за плату.

Кроме того, в соответствии со статьей 84 Федерального закона N 323-ФЗ медицинские организации, участвующие в реализации программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, имеют право оказывать пациентам платные медицинские услуги.

Учитывая изложенное, принятие предлагаемой законопроектом нормы может привести к неопределенности при установлении признаков правонарушения в случаях, когда медицинская организация оказывает медицинские услуги за плату.

5. Административная ответственность за нарушение медицинским работником (врачом) утвержденного порядка назначения и выписывания лекарственных препаратов в виде административного штрафа в размере до двадцати тысяч рублей, по мнению Комитета, является чрезмерной и требует дифференциации.

6. Проектом федерального закона предлагается установить ответственность на граждан (врачей), должностных и юридических лиц за осуществление медицинской деятельности с нарушением требований (в том числе грубым), предусмотренных лицензией на медицинскую деятельность.

Комитет считает, что такая ответственность должна быть возложена исключительно на юридическое лицо, поскольку в соответствии с Федеральным законом N 323-ФЗ оказание медицинской помощи осуществляется медицинскими организациями, которые имеют выданную в установленном порядке лицензию на медицинскую деятельность.

В целом, по мнению Комитета, рассмотрение представленного законопроекта, подготовленного исключительно на основании результатов контрольных мероприятий, целесообразно проводить с учетом мнения профессиональных некоммерческих организаций, создаваемых медицинскими и фармацевтическими работниками, а также общественных объединений по защите прав граждан в сфере охраны здоровья.

Учитывая изложенное, Комитет поддерживает концепцию законопроекта и рекомендует Государственной Думе принять проект федерального закона N 1093620-6 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части совершенствования административной ответственности в сфере здравоохранения" в первом чтении с учетом необходимости его доработки ко второму чтению в соответствии с замечаниями Комитета Государственной Думы по охране здоровья.

Утверждено на заседании Комитета Государственной Думы по охране здоровья 15 июня 2016 года, протокол N 119.

Председатель Комитета

С.И. Фургал