Официальный отзыв Правительства РФ на проект федерального закона N 879343-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях повышения гарантий реализации прав и свобод недееспособных и не полностью дееспособных граждан", внесенный членами Совета Федерации Г.Н. Кареловой, А.А. Клишасом, В.А. Тюльпановым и другими

Досье на проект федерального закона

В Правительстве Российской Федерации рассмотрен проект федерального закона.

Законопроектом предлагаются изменения системы организации опеки и попечительства над гражданами, признанными недееспособными или ограниченными в дееспособности, а также детьми, оставшимися без попечения родителей и не устроенными в семью (проживающими в детских домах).

Указанные изменения в целом направлены на улучшение качества жизни граждан с психическими и интеллектуальными нарушениями и повышение уровня гарантий соблюдения прав и свобод лиц, нуждающихся в опеке или попечительстве, а также на снижение возможности для злоупотреблений со стороны опекунов (попечителей).

Правительство Российской Федерации поддерживает представленный проект федерального закона с учетом замечаний и предложений, изложенных в приложении.

Приложение: на 8 л.

Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации - Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации

С. Приходько

Замечания
по проекту федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях повышения гарантий реализации прав и свобод недееспособных и не полностью дееспособных граждан"

1. В соответствии с пунктом 5 статьи 1 законопроекта статья 38 Закона Российской Федерации от 2 июля 1992 г. N 3185-I "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" (далее - Закон о психиатрической помощи) излагается в новой редакции, предусматривающей создание службы защиты прав пациентов, находящихся в медицинских организациях, оказывающих психиатрическую помощь в стационарных условиях, и граждан, проживающих в стационарных учреждениях социального обслуживания для лиц, страдающих психическими расстройствами (далее - служба).

Как следует из части третьей статьи 38 Закона о психиатрической помощи (в редакции законопроекта), служба создается и осуществляет свою деятельность в соответствии с федеральным законом о ней и Законом о психиатрической помощи. Полномочия службы могут осуществляться гражданами и негосударственными некоммерческими организациями, которые могут также принимать участие в финансировании деятельности службы.

Указанное положение не в полной мере соотносится с частью первой статьи 38 Закона о психиатрической помощи (в редакции законопроекта), согласно которой независимая от органов исполнительной власти в сфере охраны здоровья граждан и социального обслуживания населения служба создается государством.

В связи с этим положения части третьей статьи 38 Закона о психиатрической помощи (в редакции законопроекта) требуют дополнительной проработки.

2. Статьей 7 законопроекта предлагается часть 4 статьи 13 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон об охране здоровья) дополнить пунктом 11, согласно которому предоставление сведений, составляющих врачебную тайну, без согласия гражданина или его законного представителя допускается в целях передачи службе, указанной в статье 38 Закона о психиатрической помощи (в редакции законопроекта), информации о пациенте, подлежащей такой передаче в случаях и объеме, установленных законодательством Российской Федерации.

В свою очередь, в статьи 37 и 39 Закона о психиатрической помощи законопроектом вносятся изменения, предусматривающие обязанность медицинской организации передавать в службу следующие сведения (помимо передачи их законным представителям пациентов):

обо всех случаях госпитализации в недобровольном порядке;

обо всех случаях госпитализации несовершеннолетних пациентов и пациентов, дееспособность которых ограничена вследствие психического расстройства, отказавшихся от оповещения законного представителя несовершеннолетнего и попечителя ограниченного в дееспособности гражданина;

обо всех случаях принятия решения об ограничении прав пациента, в котором указываются конкретные обстоятельства, послужившие основанием для его принятия, что фактически означает возможность разглашения сведений о факте оказания психиатрической помощи в отношении всех пациентов медицинской организации, к которым применены соответствующие меры, а также о характере заболевания, обусловившего применение данных мер.

Вместе с тем в соответствии с частью 1 статьи 13 Федерального закона об охране здоровья сведения о факте обращения гражданина за оказанием медицинской помощи, состоянии его здоровья и диагнозе, иные сведения, полученные при его медицинском обследовании и лечении, составляют врачебную тайну.

Соблюдение врачебной тайны отнесено законодателем к основным принципам охраны здоровья (пункт 9 статьи 4 Федерального закона об охране здоровья).

Согласно части 1 статьи 23 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени.

В силу части 3 статьи 13 Федерального закона об охране здоровья разглашение сведений, составляющих врачебную тайну, допускается с письменного согласия гражданина или его законного представителя. На основании пункта 7 части 5 статьи 19 Федерального закона об охране здоровья пациент имеет право на защиту сведений, составляющих врачебную тайну.

Передача службе сведений, составляющих врачебную тайну, не в полной мере соответствует концепции законопроекта, которая не предусматривает наделение службы правами и обязанностями законного представителя недееспособного (ограниченно дееспособного) лица.

Пояснительная записка к законопроекту не содержит достаточных обоснований необходимости передачи службе сведений, составляющих врачебную тайну, без согласия гражданина или его законного представителя, а также обоснования невозможности получения соответствующего согласия во всех случаях.

С учетом изложенного положения законопроекта, ограничивающие применение института врачебной тайны в отношении граждан, страдающих психическими расстройствами, требуют дополнительного обсуждения.

Необходимо также отметить, что формулировка "федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на решение вопросов в области оказания психиатрической помощи", используемая в статье 39 Закона о психиатрической помощи (в редакции пункта 6 статьи 1 законопроекта), не позволяет определить, о каких федеральных органах исполнительной власти идет речь, в связи с чем нуждается в уточнении.

3. Пунктом 10 статьи 1 законопроекта предлагается часть вторую статьи 44 Закона о психиатрической помощи изложить в новой редакции, согласно которой в качестве одного из оснований для выписки из стационарного учреждения социального обслуживания для лиц, страдающих психическими расстройствами (далее - стационарное учреждение социального обслуживания), является заявление лица, страдающего психическим расстройством, которому предоставляются социальные услуги в стационарной форме социального обслуживания, о прекращении предоставления социальных услуг в стационарной форме социального обслуживания.

Однако указанное основание необоснованно не содержит условия о наличии заключения врачебной комиссии с участием врача-психиатра о том, что по состоянию здоровья такое лицо способно проживать самостоятельно, хотя в действующей редакции части второй статьи 44 Закона о психиатрической помощи такое заключение рассматривается в качестве условия для выписки по данному основанию.

В связи с этим считаем необходимым включить в качестве условия для выписки гражданина из стационарного учреждения социального обслуживания на основании его заявления указанное заключение.

4. Пунктом 11 статьи 1 законопроекта Закон о психиатрической помощи дополняется статьей 44.1, предусматривающей создание комиссии по рассмотрению вопросов о приеме в стационарное учреждение социального обслуживания для лиц, страдающих психическими расстройствами, переводе, выписке и временном выбытии из него (далее - Комиссия).

Создание указанных комиссий приведет к дополнительному финансовому обременению субъектов Российской Федерации, что требует согласования с субъектами Российской Федерации.

Помимо этого предлагаемые пунктом 11 статьи 1 законопроекта изменения потребуют внесения соответствующих изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В части седьмой вводимой законопроектом статьи 44.1 Закона о психиатрической помощи определено, что Комиссия устанавливает желание лица, страдающего психическим расстройством, получать социальные услуги в стационарном учреждении социального обслуживания, перевестись, временно выбыть или выписаться из такого учреждения. Данная формулировка не соответствует формулировкам пункта "б" части четвертой и части восьмой названной статьи, где речь идет о добровольном согласии лица, страдающего психическим расстройством, а не о его желании.

Согласно абзацу шестому части восьмой указанной статьи  решение об отказе в выписке из стационарного учреждения социального обслуживания, временном выбытии из него не может быть принято Комиссией на основании нуждаемости лица в присмотре и уходе, другой помощи и отсутствия у него родственников, законных представителей, попечителя лица, ограниченного в дееспособности, иных лиц, которые обеспечат присмотр и уход за ним.

Из содержания данной правовой нормы не представляется возможным определить, примет ли Комиссия решение об отказе в выписке, временном выбытии из стационарного учреждения социального обслуживания при наличии только нуждаемости в присмотре и уходе или нет.

Кроме того, неясно, кто будет осуществлять уход за выписанным (временно выбывшим) лицом при отсутствии у него родственников, законных представителей, иных лиц, которые обеспечат присмотр и уход за ним.

Частями девятой и десятой вводимой законопроектом статьи 44.1 Закона о психиатрической помощи предусматривается, что Комиссия содействует лицу, страдающему психическим расстройством, выписанному или временно выбывшему из стационарного учреждения социального обслуживания, в обращении за предоставлением социального сопровождения и социальных услуг, а также определяет нуждаемость его в присмотре и уходе. Вместе с тем не учитывается, что вопросы, связанные с предоставлением социальных услуг в полустационарной форме социального обслуживания и в форме социального обслуживания на дому, не являются предметом регулирования данного Закона, а регламентируются Федеральным законом "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации". К тому же указанные положения не соотносятся с полномочиями Комиссии, определенными в части четвертой той же статьи.

Представляются необоснованными и положения абзаца второго части десятой вводимой законопроектом статьи 44.1 Закона о психиатрической помощи, предусматривающие, что Комиссия вправе передать принятие решения о временном выбытии из стационарного учреждения социального обслуживания в аналогичных ситуациях такому стационарному учреждению, поскольку порядок выбытия, в том числе временного, из учреждения должен быть единым для всех граждан без исключений. Кроме того, неясно, что следует понимать под аналогичными ситуациями.

С учетом изложенного данная норма законопроекта требует доработки.

5. Вместо предлагаемой подпунктом "в" пункта 4 статьи 5 законопроекта редакции части первой.1, которой дополняется статья 281 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ), представляется целесообразным внесение соответствующего дополнения в часть вторую этой статьи.

Пунктами 6 и 9 статьи 5 законопроекта в статьи 283 и 286 ГПК РФ вносятся изменения, предусматривающие проведение комплексной судебной психолого-психиатрической экспертизы при рассмотрении дел об ограничении дееспособности гражданина вследствие психического расстройства или о признании гражданина недееспособным, а также об отмене ограничения дееспособности вследствие психического расстройства или о признании гражданина дееспособным.

Согласно действующей редакции статей 283 и 286 ГПК РФ судом назначается судебно-психиатрическая экспертиза.

В связи с этим следует учитывать, что обязательное назначение во всех случаях комплексной психолого-психиатрической экспертизы создаст дополнительную финансовую нагрузку для экспертных учреждений, в том числе с учетом необходимости привлечения психологов, что потребует дополнительных расходов средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, однако в обосновывающих материалах к законопроекту сведения о необходимости выделения дополнительных бюджетных ассигнований на указанные цели отсутствуют.

С учетом изложенного предусмотренная статьями 283 и 286 ГПК РФ (в редакции законопроекта) обязательность проведения во всех случаях комплексной психолого-психиатрической экспертизы требует дополнительного обсуждения.

6. Требуют доработки положения законопроекта в части, касающейся опеки и попечительства, в том числе над несовершеннолетними.

Подпунктом "б" пункта 7 статьи 2 законопроекта предлагается внести изменения в статью 39 Гражданского кодекса Российский Федерации, согласно которым опекун, попечитель, организация, на которую возложено исполнение функций опекуна или попечителя, могут быть освобождены от исполнения своих обязанностей полностью или частично по их просьбе.

В законопроекте необходимо уточнить, какие именно категории организаций, на которые возложено исполнение функций опекуна или попечителя, вправе по собственной просьбе получить полное или частичное освобождение от возложенных на них функций. При этом необходимо учитывать, что нормы о полном или частичном освобождении от исполнения обязанностей опекуна или попечителя не должны распространяться на организации, в которые дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, помещаются под надзор по решению органов опеки и попечительства, так как это противоречит содержанию их деятельности.

Согласно пункту 7 статьи 145 Семейного кодекса Российской Федерации в редакции подпункта "а" пункта 1 статьи 3 законопроекта при устройстве ребенка под опеку или попечительство по договору об осуществлении опеки или попечительства права и обязанности опекуна или попечителя, организации, исполняющей функции опекуна или попечителя, возникают со дня принятия органом опеки и попечительства акта о назначении опекуна или попечителя, возложении на организацию функций опекуна или попечителя. Право опекуна или попечителя, организации, исполняющей функции опекуна или попечителя, на вознаграждение возникает с момента заключения договора об осуществлении опеки или попечительства.

В связи с этим целесообразно установить, что стороны договора об осуществлении опеки и попечительства могут согласовать условие о более раннем моменте возникновения права на вознаграждение, чем момент заключения договора об осуществлении опеки и попечительства, как это предусмотрено частью 3 статьи 14 Федерального закона "Об опеке и попечительстве" в редакции пункта 13 статьи 6 законопроекта.

Статьей 10.1, которой в соответствии с пунктом 8 статьи 6 законопроекта дополняется Федеральный закон "Об опеке и попечительстве", предусматривается возможность осуществления функций опекуна или попечителя не только некоммерческими, но и коммерческими организациями, преследующими в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли, что не в полной мере согласуется с целями законопроекта.

В связи с тем, что законопроект предусматривает порядок ведения учета организаций, на которые может быть возложено исполнение функций опекуна или попечителя, необходимо определить орган государственной власти, уполномоченный на создание и ведение единого реестра соответствующих организаций.

Законопроектом предполагается также внесение других изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации, Семейный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "Об опеке и попечительстве" и иные законодательные акты Российской Федерации. В частности, предлагается установление возможности осуществлять функции опекуна или попечителя не только физическими лицами, но и организациями, в которые граждане, нуждающиеся в опеке или попечительстве, не помещаются под надзор.

В связи с этим пунктом 1 статьи 2 законопроекта предусматривается, что местом жительства подопечного гражданина при осуществлении функций опекуна юридическим лицом будет являться место нахождения организации (пункт 2 статьи 20 Гражданского кодекса Российской Федерации в редакции законопроекта).

Необходимо учитывать, что согласно статье 54 Гражданского кодекса Российской Федерации место нахождения юридического лица определяется местом его государственной регистрации на территории Российской Федерации путем указания наименования населенного пункта (муниципального образования).

Таким образом, может возникнуть ситуация, при которой место нахождения организации-опекуна и место проживания подопечного могут не совпадать.

В связи с этим в пункте 2 статьи 20 Гражданского кодекса Российской Федерации (в редакции законопроекта) целесообразно уточнить, что место жительства подопечного в указанной статье определяется для целей получения юридически значимых сообщений (статья 165.1 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Кроме того, в законопроекте необходимо урегулировать порядок определения в случае совместного осуществления опеки (попечительства) места жительства ребенка и определения опекуна, обеспечивающего проживание ребенка в необходимых для него условиях.

Пунктом 15 статьи 6 законопроекта Федеральный закон "Об опеке и попечительстве" дополняется статьей 15.1, предусматривающей совместное исполнение функций опекуна или попечителя. Предполагается, что порядок реализации прав и обязанностей по опеке и попечительству несколькими исполнителями функций опекуна или попечителя, распределения между ними прав и обязанностей, в том числе по представительству, защите прав и законных интересов подопечного, обеспечению подопечного надлежащими условиями жизнедеятельности и уходом, будет определяться соглашением между всеми исполнителями указанных функций. Однако порядок реализации прав и обязанностей по опеке и попечительству несколькими исполнителями функций опекуна или попечителя, в случае если они не достигли соглашения по этим вопросам, законопроектом не урегулирован.

В связи с этим целесообразно дополнительно обсудить вопросы об определении органом опеки и попечительства объема прав и обязанностей каждого из исполнителей функций опекуна или попечителя, об ответственности опекунов или попечителей при исполнении ими одних и тех же функций по опеке (попечительству).

С учетом того, что законопроект предполагает существенное изменение норм действующего законодательства в части опеки и попечительства над детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, для соответствующих статей законопроекта следует предусмотреть отлагательный срок вступления их в силу.