Пояснительная записка к проекту федерального закона N 1187178-6 "Об особенностях закупок проприетарного (закрытого) и свободного программного обеспечения" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 1187178-6 "Об особенностях закупок проприетарного (закрытого) и свободного программного обеспечения"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "Об особенностях закупок проприетарного (закрытого) и свободного программного обеспечения" направлен на восполнение некоторых пробелов законодательства в сфере интеллектуальной собственности, укрепление позиций российских компаний, работающих в сфере свободного программного обеспечения (СПО) и качественное расширение рынка информационных технологий (ИТ-рынка) посредством регулирования закупок проприетарного (закрытого) и свободного программного обеспечения как в государственном, так и в частном секторе.

Актуальность принятия скорейших законодательных мер по данному направлению обусловливается, в первую очередь, участившимися случаями разрыва ведущими западными компаниями соглашений о сотрудничестве с российскими партнерами, в том числе и по проектам, имеющим стратегический характер. К примеру, такая ситуация образовалась в 2015 году между корпорацией ЮМ и компанией "Ланит", в силу чего возникла вероятность уязвимости общероссийского официального сайта "Государственные закупки" (zakupki.gov.ru), реализованного на закрытой проприетарной платформе ЮМ, создание которой потребовало 3 млрд. рублей из федерального бюджета.

В последние годы в России растет спрос и экспертиза в сфере открытого (свободного) ПО. Свободное программное обеспечение - это программное обеспечение, в отношении которого пользователь обладает четырьмя видами свобод:

- использовать с любой целью;

- изучать, как программа работает и адаптировать ее для своих целей;

- распространять копии программы;

- улучшать (модифицировать) и публиковать свою улучшенную версию.

В мире использование СПО набирает обороты. Так, в государственных структурах доля правительственных учреждений, использующих СПО, в процентном соотношении составляет: в Евросоюзе - 79,3, Аргентине - 92, Болгарии - 70, Бразилии - 96, Хорватии - 32, Индии - 95, Малайзии - 59. В секторе бизнеса использование СПО (считается по доле компаний, использующих СПО, в общем числе коммерческих компаний), в процентах составляет соответственно: в США - 87; Евросоюзе - 60; Японии - 38 (ОС GNU/Linux). Необходимость специальных мер, направленных на развитие разработки, использования и правовой регламентации СПО в Российской Федерации, обусловлена отставанием России в данной сфере от экономически развитых стран. Указанное отставание является одновременно причиной и следствием ряда системных проблем всей российской отрасли разработки программ для ЭВМ. Поэтому установление на законодательном уровне статуса отечественных компаний - поставщиков продуктов и услуг на базе СПО будет способствовать дальнейшему развитию ИТ-отрасли.

В ходе интеграции России в мировое сообщество СПО может обеспечить соответствие общемировым информационным стандартам и информационную безопасность страны. В настоящее время вырученные за проприетарное (закрытое) ПО денежные средства в основном "уходят" за рубеж, что негативно сказывается на отечественной экономике. Аналитики подсчитали, что в России расходы на проприетарное ПО таких зарубежных разработчиков как SAP, IBM, Oracle, Microsoft в среднем в 5-6 раз превышают траты на аналогичные конкурентные и качественные решения СПО. Так, по итогам 2014 года на решения SAP госструктуры потратили 5,6 млрд. рублей.

В 2015 году в РФ стартовал ряд проектов использования СПО на региональном уровне. В числе регионов, которые переходят на соответствующие ИТ-решения - Тульская область и Московская область. На базе ПО с открытым кодом PostgreSQL и Unix создается электронное правительство Крыма.

С повышением интереса к СПО на рынке стали появляться новые компании, работающие в этой области, к примеру, компания "Постгрес профессиональный" (Postgres Professional), "Базальт Свободное Программное Обеспечение".

В 2014-2015 гг. спрос на СПО в России значительно вырос. Одним из ключевых мотиваторов роста стали санкции Запада в отношении РФ и государственная политика снижения зависимости от решений крупных мировых ИТ-поставщиков. Также на эту тенденцию повлиял и экономический кризис, повлекший рост стоимости проприетарного ПО в связи с ростом курсов валют. Важными факторами для выбора в пользу отечественных поставщиков продуктов и услуг на базе СПО являются: функциональность, стоимость владения и возможность получить качественную техническую поддержку от российского производителя ПО. Часть заказчиков воспринимает открытость программного кода как дополнительный фактор независимости от разработчика. Последние несколько месяцев, на волне создания единого реестра отечественного ПО, российскими продуктами заинтересовались и госструктуры. Порядка 37% государственных предприятий уже начали поддерживать программу полного импортозамещения внедренного ПО. Около 35% госзаказчиков готовы внедрять СПО, которое предлагают российские компании - разработчики и поставщики услуг (по данным ИСА РАН, ИСЭМ, НАИРИТ).

В ряде крупных отечественных организаций в 2014-2015 гг. стартовали проекты по тестированию СПО и перехода на него с проприетарных продуктов. Так, например, перевести ряд систем с Oracle на PostrgeSQL планирует Сбербанк, в связи с чем осенью 2015 г. в нем стартовало тестирование этой СУБД. Председатель правления Сбербанка Герман Греф выступил с заявлением о переходе на Open Source-платформу - программный продукт GridGain In-Memory Data Fabric.

Возможность использования PostgreSQL изучает и Банк ВТБ (ПАО), где экспериментальной площадкой выступает интегрированный с ним "Банк Москвы". О планах по переводу некритических систем на PostgreSQL сообщает также "Банк Открытие".

В решениях на базе СПО заинтересованы, например, и структуры "Росатома". В РФЯЦ-ВНИИЭФ ведется разработка соответствующей платформы на замену продуктам Microsoft, VMware и Oracle.

Сложившаяся экономическая ситуация и санкции существенно стимулировали работу по созданию собственных решений на базе СПО в группе компаний "Ланит", которая начала развивать это направление 7-8 лет назад. Интерес к подобным решениям заметно вырос, и заказчики рассматривают возможные альтернативы проприетарным продуктам. У ГК "Ланит" есть сильная экспертиза по созданию крупных высоконагруженных систем без проприетарных технологий. Вместо них используются собственные решения и/или ПО с открытым кодом JBOSS (серверы приложений) и PostgreSQL (СУБД).

Востребованность специалистов, способных работать с продуктами на базе СПО, сейчас увеличивается в разы. Таким образом, решаются не только вопросы импортозамещения в сфере ИТ, но и создаются дополнительные рабочие места. В перспективе же можно ожидать изменение структуры бизнеса в рамках всего ИТ-рынка, поскольку использование открытых лицензий в сочетании с единой в мировом масштабе программной платформой качественно расширит состав игроков на локальных и глобальном ИТ-рынках, приведет к внедрению новых требований и процедур верификации безопасности продуктов и услуг на базе СПО, повысит ответственность госорганов и компаний с госучастием за качество принимаемых решений в области собственной информатизации.

Началом легитимизации статуса отечественного ПО стало подписание Президентом России Владимиром Путиным 29 июня 2015 года Федерального закона N 188-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и статью 14 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", согласно которому создается реестр российского ПО, а также вводится возможность запрета на допуск определенного перечня категорий товаров, происходящих из иностранных государств, и ограничения их допуска для целей осуществления закупок.

В целях реализации закона 16 ноября 2015 г. было подписано Постановление Правительства РФ N 1236 "Об установлении запрета на допуск программного обеспечения, происходящего из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд", которое ввело ограничение для госзаказчиков на закупку ПО, отсутствующего в реестре.

Согласно Постановлению, с 1 января 2016 года заказчики обязаны ограничить закупки ПО для государственных и муниципальных нужд программным обеспечением, включенным в реестр российского ПО.

Теперь купить иностранное ПО можно только в случае отсутствия в реестре отечественного ПО с необходимыми функциональными, техническими и эксплуатационными характеристиками. Потребность в соответствии такого программного продукта определенным характеристикам заказчик должен будет обосновать. 22 декабря 2015 г. Владимир Путин поддержал предложение ИТ-отрасли ограничить закупки иностранного ПО не только госорганам, но и госкомпаниям.

Однако до настоящего времени установленный Правительством механизм закупок госорганами отечественного ПО серьезно пробуксовывает. Этим, в частности, можно объяснить утверждение Правительством РФ в конце июля 2016 г. плана перехода федеральных органов исполнительной власти, а также государственных внебюджетных фондов на использование отечественного программного обеспечения, рассчитанного на три года, включая текущий. А представители отечественной ИТ-индустрии были вынуждены обратиться через Совет Федерации ФС РФ в ФАС с просьбой проверить 46 тендеров на приобретение иностранного ПО, усмотрев в них нарушение действующего законодательства. Кроме того, ряд отечественных разработчиков прямо или косвенно продолжает использовать бизнес-схемы, характерные для проприетарного ПО, в том числе и за счет традиционных партнерских связей с иностранными вендорами.

В силу обозначенных выше причин видится необходимым и своевременным дополнить действующее законодательство в сфере ИТ настоящим законопроектом, способным как в ближайшей, так и в долгосрочной перспективе качественно укрепить позиции отечественного ИТ-бизнеса, работающего на базе СПО. Мы предлагаем закрепить терминологию, которой оперируют контрагенты в области ИТ: проприетарного (закрытого) и свободного ПО. С учетом этого разграничения нашим проектом на законодательном уровне устанавливается протекционистский режим в отношении компаний - поставщиков решений и услуг на базе СПО по отношению к иностранному проприетарному ПО. Как можно заключить, законопроект предлагает тем самым уйти от понятия "российское СПО", поскольку наборы программных кодов, открытых по разного вида свободным лицензиям, представляют собой по сути единую мировую платформу, то есть своеобразный "материал", используемый в дальнейшем для создания различных конечных продуктов и оказания услуг. Следовательно, исходными объектами регулирования и преференций, исходя из логики развития СПО, должны являться не произведенные продукты/оказываемые услуги, а ИТ-компании - резиденты РФ, являющиеся поставщиками указанных продуктов/услуг, что в перспективе должно привести к замене реестра отечественного ПО реестром добросовестных отечественных компаний - ИТ-разработчиков и поставщиков.

В законопроекте также детализируются обоснования условий закупок ППО (что в первую очередь относится к иностранным производителям), требования к документации при закупках СПО, а также льготный режим для российских поставщиков решений и услуг на базе СПО.

Предлагаемый ряд законодательных мер в комплексе с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в статью 2 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" должен способствовать: обеспечению серьезной экономии государственных (бюджетных) средств и высвобождению их на развитие собственной ИТ-индустрии; образованию новых рабочих мест; наращиванию интеллектуального потенциала в России с помощью воспитания большого количества высококвалифицированных программистов; минимизации угрозы информационной безопасности Российской Федерации в виду отсутствия зависимости от иностранных производителей и поставщиков программного обеспечения.

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "Об особенностях закупок проприетарного (закрытого) и свободного программного обеспечения"

Принятие федерального закона "Об особенностях закупок проприетарного (закрытого) и свободного программного обеспечения" не потребует дополнительных расходов, покрываемых за счет средств федерального бюджета.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием федерального закона "Об особенностях закупок проприетарного (закрытого) и свободного программного обеспечения"

Принятие федерального закона "Об особенностях закупок проприетарного (закрытого) и свободного программного обеспечения" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.