Пояснительная записка к проекту федерального закона N 6078-7 "О внесении изменений в статьи 447 и 448 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 6078-7 "О внесении изменений в статьи 447 и 448 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Проектом федерального закона "О внесении изменений в статьи 447 и 448 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" (далее - законопроект) предлагается внести изменения в статьи 447 и 448 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее - УПК РФ), направленные на:

1) включение в перечень лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам, зарегистрированных кандидатов:

на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) (далее - высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации);

в депутаты представительного органа муниципального образования;

в члены выборного органа местного самоуправления;

на должность выборного должностного лица местного самоуправления;

2) закрепление условия о получении согласия руководителя следственного органа Следственного комитета Российской Федерации по субъекту Российской Федерации для принятия решения о возбуждении уголовных дел в отношении указанных лиц либо о привлечении их в качестве обвиняемых.

Гарантии деятельности зарегистрированных кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, а также на должности в органы местного самоуправления (далее - зарегистрированные кандидаты) установлены в статье 41 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 67-ФЗ).

Согласно пунктам 35 и 36 статьи 2 Федерального закона N 67-ФЗ кандидатом признается лицо, выдвинутое в установленном порядке в качестве претендента на замещаемую посредством прямых выборов должность или на членство в органе (палате органа) государственной власти или органе местного самоуправления либо зарегистрированное соответствующей избирательной комиссией в качестве кандидата; зарегистрированный кандидат - это лицо, зарегистрированное соответствующей избирательной комиссией в качестве кандидата.

Из пункта 4 статьи 41 Федерального закона N 67-ФЗ следует, что решения о возбуждении уголовного дела в отношении зарегистрированного кандидата, привлечении его в качестве обвиняемого по уголовному делу могут быть приняты с согласия Председателя Следственного комитета Российской Федерации, руководителя следственного органа Следственного комитета Российской Федерации (соответственно уровню выборов).

Ходатайство перед судом об избрании в качестве меры пресечения заключения под стражу в отношении зарегистрированного кандидата может быть возбуждено с согласия Председателя Следственного комитета Российской Федерации, руководителя следственного органа Следственного комитета Российской Федерации (соответственно уровню выборов).

Правовые нормы, аналогичные изложенным в пункте 4 статьи 41 Федерального закона N 67-ФЗ, содержались также в федеральных законах:

от 06 декабря 1994 года N 56-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" (статья 22);

от 19 сентября 1997 года N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (статья 35).

Указанные обстоятельства означают, что на протяжении всего периода формирования и развития законодательства о выборах и референдумах данная гарантия деятельности зарегистрированных кандидатов сохранялась за ними. При этом названные федеральные законы имели прямое действие, несмотря на отсутствие соответствующей гарантии деятельности зарегистрированных кандидатов в уголовно-процессуальном законодательстве.

Главой 52 УПК РФ установлены особенности производства по уголовным делам в отношении отдельных категорий лиц.

Перечень лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам, закреплен в части 1 статьи 447 УПК РФ и относит к ним в том числе:

зарегистрированного кандидата в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума);

зарегистрированного кандидата в депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Решение о возбуждении уголовного дела (либо о привлечении в качестве обвиняемых) в отношении:

зарегистрированного кандидата в депутаты Государственной Думы принимается с согласия Председателя Следственного комитета Российской Федерации;

зарегистрированного кандидата в депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации принимается с согласия руководителя следственного органа Следственного комитета Российской Федерации по субъекту Российской Федерации.

Однако аналогичных положений в отношении зарегистрированного кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, а также зарегистрированного кандидата в депутаты представительного органа муниципального образования, зарегистрированного кандидата в члены выборного органа местного самоуправления, зарегистрированного кандидата на должность выборного должностного лица местного самоуправления статьи 447 и 448 УПК РФ не содержат.

Из содержания пунктов 1 - 3, 5 и 6 статьи 1 Федерального закона N 67-ФЗ следует, что положения пункта 4 статьи 41 этого же Федерального закона обладают приоритетом по отношению к нормам УПК РФ. Данный вывод подтверждается правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определениях от 08 ноября 2005 года N 439-О и от 15 января 2016 года N 186-О.

Федеральным законом N 67-ФЗ определены основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, иным законодательством и уставами муниципальных образований. Положения данного Федерального закона имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации. Другие федеральные законы могут лишь дополнять гарантии, установленные Федеральным законом N 67-ФЗ, и при этом такие федеральные законы не должны ему противоречить.

Приоритет Федерального закона N 67-ФЗ перед УПК РФ можно также проследить на примере реализации специальных гарантий по привлечению зарегистрированных кандидатов к административной ответственности.

В пункте 4 статьи 41 Федерального закона N 67-ФЗ предусмотрено, что зарегистрированный кандидат не может быть подвергнут административному наказанию, налагаемому в судебном порядке, без согласия прокурора (соответственно уровню выборов).

В силу части 2 статьи 1.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях особые условия привлечения к административной ответственности должностных лиц устанавливаются специальными федеральными законами, в частности Федеральным законом N 67-ФЗ.

Кроме этого, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, действовавший до 31 июня 2002 года, не предусматривал процедуры привлечения зарегистрированного кандидата к уголовной ответственности с согласия прокурора (соответственно уровню выборов). В первоначальной редакции главы 52 УПК РФ, вступившего в силу с 01 июля 2002 года, в частности статей 447 и 448, также не были определены особенности производства по уголовным делам для зарегистрированных кандидатов применительно к какому-либо уровню выборов.

В целях реализации положений избирательного законодательства, согласно которым зарегистрированный кандидат не может привлечен к уголовной ответственности без согласия соответствующего прокурора, в статьи 447 и 448 УПК РФ Федеральным законом от 26 апреля 2007 года N 64-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации", а также в целях обеспечения реализации законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах" (далее - Федеральный закон N 64-ФЗ) включены зарегистрированные кандидаты в депутаты Государственной Думы и зарегистрированные кандидаты в депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В пояснительной записке к проекту данного федерального закона отмечалось, что законопроект был разработан в целях реализации положений избирательного законодательства.

Федеральный закон N 64-ФЗ вступил в силу 30 апреля 2007 года, в связи с чем до 30 апреля 2007 года глава 52 УПК РФ также не применялась к зарегистрированным кандидатам в депутаты Государственной Думы и зарегистрированным кандидатам в депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем Федеральный закон N 64-ФЗ не обеспечил полной реализации положений избирательного законодательства, поскольку не включил в перечень лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам, зарегистрированных кандидатов в депутаты представительного органа муниципального образования и в члены выборного органа местного самоуправления, а также зарегистрированных кандидатов на должность выборного должностного лица местного самоуправления.

При этом в период с 15 декабря 2004 года по 01 июня 2012 года высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации наделялось полномочиями законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации, в связи с чем лицо, претендовавшее на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, в силу Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 года N 159-ФЗ) не могло в указанный период обладать статусом зарегистрированного кандидата.

В настоящее время включение зарегистрированных кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в перечень лиц в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам, обусловлено требованиями избирательного законодательства.

Таким образом, зарегистрированный кандидат на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, зарегистрированный кандидат в депутаты представительного органа муниципального образования, зарегистрированный кандидат в члены выборного органа местного самоуправления, зарегистрированный кандидат на должность выборного должностного лица местного самоуправления на основании пункта 4 статьи 41 Федерального закона N 67-ФЗ в рамках реализации избирательных прав не могут находиться в иных условиях, чем зарегистрированные кандидаты в депутаты Государственной Думы и законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

О необходимости соблюдения требований пункта 4 статьи 41 Федерального закона N 67-ФЗ при привлечении указанных зарегистрированных кандидатов к ответственности свидетельствует практика Верховного Суда Российской Федерации (к примеру, постановление Верховного Суда Российской Федерации от 28 июля 2014 года N 4-АД14-3).

Принятие законопроекта позволит установить единообразный подход к ведению производства по уголовным делам в отношении отдельных категорий лиц, указанных в части 1 статьи 447 УПК РФ, и категорий лиц, предусмотренных законопроектом.

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "О внесении изменений в статьи 447 и 448 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в статьи 447 и 448 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" не потребует увеличения расходов федерального бюджета.

Перечень
законов Российской Федерации и законов РСФСР, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РСФСР и Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в статьи 447 и 448 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в статьи 447 и 448 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия законов Российской Федерации и законов РСФСР, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РСФСР и Российской Федерации.