Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экологии и охране окружающей среды (седьмого созыва) на проект федерального закона N 1134020-6 "Об исполнении федерального бюджета за 2015 год" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экологии и охране окружающей среды
(седьмого созыва)
на проект федерального закона N 1134020-6 "Об исполнении федерального бюджета за 2015 год"

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по экологии и охране окружающей среду рассмотрел материалы проекта федерального закона N 1134020-6 "Об исполнении федерального бюджета за 2015 год", внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

Основные направления реализации бюджетной политики в 2015 году определялись стратегическими целями развития страны, сформулированными в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 4 декабря 2014 года (далее - Послание), указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, Концепции долгосрочного социально-экономического развития до 2020 года (далее - Концепция), Бюджетном послании Президента Российской Федерации "О бюджетной политике в 2014-2016 годах".

Так, в Послании отмечалось, что установление экологических стандартов на основе внедрения в промышленности "наилучших доступных технологий" помимо оздоровления экологической обстановки на территории Российской Федерации должно "стать инструментом постоянного обновления базовых отраслей". Институциональной основой новой экологической политики должна стать обновленная система экологического регулирования, соответствующая приоритетам развития страны до 2020 года. Законодательные основы такого регулирования закреплены в Федеральном законе от 21 июля 2014 года N 219-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Целью экологической политики в соответствии с Концепцией является значительное улучшение качества природной среды и экологических условий жизни человека, формирование сбалансированной экологически ориентированной модели развития экономики и экологически конкурентоспособных производств.

Целевые ориентиры:

- снижение удельных уровней воздействия на окружающую среду в 3-7 раз в зависимости от отрасли;

- сокращение числа городов с высоким и очень высоким уровнем загрязнения не менее чем в 5 раз;

- сокращение количества жителей, проживающих в неблагоприятных экологических условиях, не менее чем в 4 раза.

- рост рынка экологического девелопмента, товаров и услуг в 5 раз и расширение занятости с 30 тыс. до 300 тыс. рабочих мест.

- сокращение региональных различий в сети особо охраняемых природных территорий, повышение биопродуктивности природных систем до безопасных уровней, восстановление видового разнообразия.

Концепцией закреплена цель повышения экологических издержек (затрат на снижение вредных выбросов, утилизацию отходов и восстановление природной среды) к 2020 году до 1 - 1,5% ВВП.

Доходы федерального бюджета

Доходы от уплаты сборов и регулярных платежей за пользование природными ресурсами в 2015 году составили 166 259,3 млн. рублей, что на 12 888,1 млн. рублей или на 8,4% больше суммы, учтенной при формировании Федерального закона "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" (далее - Федеральный закон).

Увеличение доходов федерального бюджета по указанной группе платежей обусловлено, в том числе, увеличением поступления утилизационного сбора на ввозимые (на 3 406,5 млн. рублей) и произведенные в Российской Федерации (на 90,4 млн. рублей) колесные транспортные средства в результате роста их количества и изменения структуры ввоза (на 3 497,0 млн. руб.).

Утилизационный сбор составил 84 723,6 млн. рублей, что больше на 4,3%, чем было запланировано Федеральным законом. Следует также отметить, что утилизационный сбор в системе доходов федерального бюджета от поступлений платежей при пользовании природными ресурсами занимает первое место.

Плата за негативное воздействие на окружающую среду в 2015 году составила 5 354,8 млн.рублей, что на 15,8% (732,3 млн. руб.) больше, чем запланировано Федеральным законом.

Кроме этого доходную часть федерального бюджета формируют денежные взыскания (штрафы) за нарушение законодательства Российской Федерации о недрах, об особо охраняемых природных территориях, об охране и использовании животного мира, об экологической экспертизе, в области охраны окружающей среды, о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов, земельного законодательства, лесного законодательства, водного законодательства поступления. В 2015 году сумма денежных взысканий по данным нарушениям составила 1 498 млн. руб.

Расходы федерального бюджета

Федеральным законом от 1 декабря 2014 года N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" (далее - Федеральный закон N 384-ФЗ) расходы федерального бюджета утверждены в сумме 15 513 079, 3 млн.рублей. При этом по разделу "Охрана окружающей среды" в размере 54 946,8 млн.рублей, т.е. 0,35% расходов федерального бюджета или 0,06% ВВП.

В соответствии с изменениями в 2015 году Федерального закона N 384-ФЗ расходы по разделу "Охрана окружающей среды" сокращены на 6 747,4 млн.рублей, т.е. на 12,3%, и составили 48 199,4 млн.рублей. Комитет отмечает, что в процентном выражении уменьшение первоначально утвержденных бюджетных ассигнований по данному разделу является наиболее значительным по сравнению с другими разделами.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации начиная с 2014 года базовой основой формирования федерального бюджета в его расходной части является программная структура расходов (государственные программы и непрограммные направления деятельности). В этой связи основой представленного отчета об исполнении федерального бюджета за 2015 год является отчет об исполнении расходов федерального бюджета в разрезе государственных программ Российской Федерации.

В целях решения вопросов охраны окружающей среды реализуется государственная программа "Охрана окружающей среды на 2012-2020 годы" (далее - госпрограмма). Ответственным исполнителем является Минприроды России, соисполнители не предусмотрены. В качестве участников госпрограммы закреплены: Минпромторг России, Минэнерго России, Минстрой России, Минфин России, Росприроднадзор, Росводресурсы, Роснедра, Росгидромет, Росрыболовство.

Направления деятельности госпрограммы сгруппированы в пять подпрограмм: "Регулирование качества окружающей среды", "Биологическое разнообразие России", "Гидрометеорология и мониторинг окружающей среды", "Организация и обеспечение работ и научных исследований в Антарктике", "Обеспечение реализации государственной программы Российской Федерации "Охрана окружающей среды" на 2012-2020 годы" и две Федеральные целевые программы: "Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы" и "Создание и развитие системы мониторинга геофизической обстановки над территорией Российской Федерации на 2008 - 2015 годы" (совершенно секретно).

Кроме этого, ряд мероприятий реализуется в рамках государственных программ "Энергоэффективность и развитие энергетики", "Воспроизводство и использование природных ресурсов", "Развитие сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы", "Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах", "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности" и др.

Госпрограмма "Охрана окружающей среды на 2012-2020 годы"

Финансовое обеспечение

Федеральным законом N 384-ФЗ бюджетные ассигнования на реализацию госпрограммы были утверждены на 2015 год в сумме 35 714,0 млн. рублей, с учетом изменений в Федеральный закон N 384-ФЗ - в сумме 29 835,3 млн. рублей (сокращение на 5 878,7 млн.рублей или на 16,5%). При этом степень эффективности реализации госпрограммы в 2015 году составила 75,4%, что соответствует уровню - ниже среднего.

Реализация госпрограммы в 2015 году предусматривала расходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и юридических лиц в размере 2 910,7 млн.рублей и 4 785,5 млн.рублей соответственно. При этом в 2015 году средства субъектов Российской Федерации и юридических лиц, составляющие 18,7% ресурсного обеспечения госпрограммы, не привлекались. Это обусловлено тем, что в 2014 году привлечение средств субъектов Российской Федерации превысило плановый показатель в 5 раз и составило 11 099,9 млн.рублей, при этом средства юридических лиц привлечены в размере 360, 1 млн.рублей, что составило 5,3% планового показателя. Такая ситуация, вероятно, обусловлена недостаточным качеством планирования источников финансового обеспечения госпрограммы при ее формировании.

В разрезе подпрограмм исполнение расходов по госпрограмме характеризуется следующими данными:

(млн. рублей)
Госпрограмма/ подпрограммы (ФЦП)	ГП-12	N 384-ФЗ	N 384-ФЗ (с изм.)	Исполнено	Не исполнено	% исполнения
Госпрограмма "Охрана окружающей среды на 2012-2020 годы"	33 499,6	35 714,0	29 835,3	29 978,6	1 378,9	95,6
Подпрограмма "Регулирование качества окружающей среды"	10 273,2	8 220,1	4 507,2	4 935,9	99,3	98,0
Подпрограмма "Биологическое разнообразие России"	5 891,2	7 516,4	6 877,6	7 487,8	119,7	98,4
Подпрограмма "Гидрометеорология и мониторинг окружающей среды"	11 003,7	13 148,6	12 694,7	11 995,7	968,5	92,5
Подпрограмма "Организация и обеспечение работ и научных исследований в Антарктике"	1 186,4	1 193,1	1 068,0	1 068,0	0,0	100,0
Подпрограмма "Обеспечение реализации ГП-12"	1 013,9	1 504,6	1 617,4	1 587,7	24,5	98,5
ФЦП "Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы"	4 131,2	4 131,2	3 070,4	2 903,5	166,9	94,6

Исполнение расходов федерального бюджета не в полном объеме в основном связано с реализацией соглашений Международного банка реконструкции и развития (МБРР). Так, по трем проектам МБРР, реализуемым в рамках госпрограммы, не освоено 1 078,5 млн.рублей или 78,2% общего объема неисполненных бюджетных ассигнований, в том числе по проектам:

- "Модернизация и техническое перевооружение учреждений и организхаций Росгидромета-2" - 968,5 млн.рублей (Росгидромет);

- "Развитие единой государственной системы экологического мониторинга" - 103,9 млн.рублей (Минприроды России);

- "Реформирование лесоуправления и меры по борьбе с лесными пожарами в России" - 6,2 млн.рублей (Минприроды России).

В рамках ФЦП "Охрана озера Байкал" сумма неисполненных расходов составила 166,9 млн.рублей или 5,4% показателя сводной бюджетной росписи в связи с невыполнением графиков работ, несвоевременным представлением поставщиками счетов и актов выполненных работ, расторжением договоров с подрядчиками и рядом иных факторов. В рамках указанной ФЦП не завершены работы по строительству научно-исследовательского судна для осуществления экологического мониторинга озера Байкал в 2015 году.

Необходимо отметить, что в госпрограмме в перечне мер правового регулирования, направленных на достижение цели и (или) ожидаемых результатов (приложение N 3), отсутствует пункт о необходимости разработки и принятия на уровне Правительства Российской Федерации Стратегии охраны от пожаров лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях, учитывающей экологические и экономические аспекты, а также международный опыт в этой сфере. Отсутствие Стратегии оказывает негативное влияние на достижение целей и задач подпрограммы "Биологическое разнообразие", о чем свидетельствуют вышеназванные показатели.

Целевые показатели

Реализация в 2015 году мероприятий госпрограммы в целом позволила достичь ожидаемых результатов. Степень достижения показателей госпрограммы в 2015 году составила 96,1%.

Необходимо обратить внимание на расхождение целевых показателей, установленных в Концепции и госпрограмме. В частности, в Концепции закреплен целевой показатель "сокращение числа городов с высоким и очень высоким уровнем загрязнения атмосферного воздуха" на уровне "не менее чем в 5 раз" (к уровню 2008 года), в то же время в госпрограмме аналогичный целевой показатель определен через сокращение таких городов "почти в 2,7 раз" (к уровню 2012 года). При этом в рамках статистического наблюдения такой показатель вообще отсутствует, а состояние атмосферного воздуха оценивается через показатель "число городов со среднегодовой концентрацией загрязняющих веществ в атмосферном воздухе, превышающей 1 ПДК".

Аналогичная ситуация по показателю "сокращение численности населения, проживающего в неблагоприятных экологических условиях". В Концепции предусмотрена цель - "не менее чем в 4 раза", в госпрограмме - "почти в 2 раза". Указанное обуславливает невозможность сопоставления показателей документов стратегического развития с данными статистического наблюдения.

Кроме этого, целевые показатели по атмосферному воздуху требуют корректировки количественных значений в связи с принятием постановления Главного санитарного врача Российской Федерации от 17 июня 2014 года N 37, которым предусмотрено повышение предельно допустимых концентраций отдельных загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населенных мест.

Счетной палатой Российской Федерации отмечается, что в некоторых государственных программах превышены значения ряда показателей, установленных на год окончания их реализации, что свидетельствует о занижении их прогнозных оценок ответственными ведомствами. Например, показатель госпрограммы "Доля устранённых нарушений из числа выявленных нарушений в сфере природользования и охраны окружающей среды" в 2015 году составил 73,4% при ежегодном плане на весь период реализации на уровне 70%. Показатель "Доля водопользователей, снизивших массу вредных (загрязняющих) веществ в сточных водах, в общем количестве проверенных водопользователей" в 2015 году достиг 29,2%, в то время как в госпрограмме этот показатель на весь период реализации госпрограммы запланирован на уровне 9,2%.

Кроме этого, следует согласиться с выводами Счетной палаты Российской Федерации о необходимости уточнения целевых показателей и мероприятий, реализация которых должна привести к их достижению. Например, оценка эффективности реализации мероприятий госпрограммы составляет 58,5% (ниже среднего уровня), при этом уровень достижения целевых показателей составляет 96,1% (высокий уровень).

Всего в рамках госпрограммы утверждено 81 целевых показателя (6 - на уровне госпрограммы, 75 - на уровне подпрограмм и ФЦП). Уровень выполнения показателей госпрограммы и подпрограмм составил 63,9% при уменьшении сводной бюджетной росписи бюджетных ассигнований лишь на 6,4% по сравнению с утвержденными в госпрограмме.

При этом исполнение показателей по подпрограммам "Обеспечение реализации государственной программы Российской Федерации "Охрана окружающей среды на 2012-2020 годы" составило 42,9% при увеличении сводной бюджетной росписи бюджетных ассигнований на 59% по сравнению с утвержденными в госпрограмме. Это свидетельствует о том, что при увеличении бюджетных ассигнований показатели не выполнены. Анализ достижения показателей госпрограммы представлен в таблице.

Показатель (единица измерения)	Госпрограмма	Фактическое выполнение	% выполнения (гр. 3/гр. 2)/ (гр. 2/гр. 3)	Справочно: 2014 год факт
1	2	3	4	5
Объем бюджетных ассигнований (млн. руб.)	33 499,6	31 357,5*	93,6	31 271,6*
		29 978,6	89,5	30 535,5
Объем выбросов загрязняющих атмосферу веществ, отходящих от стационарных источников, на 1 млн. рублей ВВП (тонн)	0,35	0,29	120,7**	0,34
Количество городов с высоким и очень высоким уровнем загрязнения атмосферного воздуха	118	50***	68**	51
Численность населения, проживающего в неблагоприятных экологических условиях (в городах с высоким и очень высоким уровнем загрязнения атмосферного воздуха (индекс загрязнения атмосферного воздуха более 7)	50	18,8***	31,2**	19,2
Объем образованных отходов всех классов опасности на 1 млн. руб.ВВП	83,3	83,3***	100**	101,5
Численность населения, проживающего на территориях с неблагополучной экологической ситуацией, подверженных негативному воздействию, связанному с прошлой хозяйственной и иной деятельностью (тыс. чел.)	17 570,2	17 570,2	100,0**	17 570,2
Доля территории, занятая особо охраняемыми природными территориями федерального, регионального и местного значения (%)	12,4	11,44	92,3**	11,29

* Показатель сводной бюджетной росписи;

** для показателей, желаемой тенденцией развития которых является снижение значений, - гр. 2/гр. 3; для показателей, желаемой тенденцией развития которых является увеличение значений, - гр. 3/гр. 2;

*** оценка

Таким образом, из 6 основных показателей госпрограммы один показатель "Доля территории, занятая особо охраняемыми природными территориями федерального, регионального и местного значения" не выполнен (33%). По данным Сводного годового доклада о ходе реализации и оценке эффективности госпрограммы за 2015 год (далее - Доклад) причина не достижения показателя связана с более низкими темпами развития сети особо охраняемых природных территорий на региональном и местном уровнях, что в свою очередь обусловлено бюджетными ограничениями.

Следует отметить достижение плановых значений показателей:

- "Увеличение числа пользователей информации Единого государственного фонда данных по отношению к уровню 2008 года" (план - 108%; факт - 108%);

- "Численность населения, проживающего на территориях с неблагополучной экологической ситуацией, подверженных негативному воздействию, связанному с прошлой хозяйственной и иной деятельностью" (план - 17 570,2 тыс. чел.; факт - 17 570,2 тыс. чел.).

Не достигнуты плановые значения 22 показателей:

- "Доля территории, занятой особо охраняемыми природными территориями федерального, регионального и местного значения" (план - 9,6%; факт - 8,56%).

- "Доля ликвидированных отходов и иных загрязнений на объектах накопленного экологического ущерба в общем объеме накопленных отходов" (план - 0,2%; факт - 0,04%).

- "Индекс благополучия редких видов млекопитающих и птиц" (план - 0,75%; факт - 0%).

- "Количество прошедших капитальный ремонт научно-исследовательских и экспедиционных судов" (план - 4 ед.; факт - 2 ед.).

- "Сокращение объемов сбросов загрязненных сточных вод в водные объекты Байкальской природной территории" (план - 91,7%; факт - 100%).

- "Отношение площади особо охраняемых природных территорий, пройденной пожарами, к количеству пожаров" (план - 75%; факт - 603%).

- В 2015 году не достигнуты следующие показатели ФЦП "Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории (БПТ) на 2012-2020 годы":

Показатели ФЦП	План	Факт
Сокращение объемов сбросов загрязненных сточных вод в водные объекты БПТ	91,7	100
Снижение общей площади БПТ, подвергшейся высокому и экстремально высокому загрязнению	79,1	88,9
Сокращение объемов не переработанных и не размещенных на полигонах отходов	79,3	80
Отношение площади особо охраняемых природных территорий, пройденной пожарами, к кол-ву пожаров	73	603
Изменение запасов ценных рыб в озере Байкал	114,4	100
Охват БПТ государственным экологическим мониторингом, обеспечивающим высокую достоверность, оперативность и полноту сведений за счет использования информации уполномоченных государственных органов	60	56,6

В соответствии с данными Доклада причинами невыполнения указанных показателей являются сокращение объемов финансирования и сложная природно-климатическая обстановка в Байкальском регионе. Так, в пожароопасном сезоне 2015 года природным пожарам подверглись площади, в десятки раз превышающие по свои размерам аналогичные показатели прошлых лет. Возникновение пожаров происходило в труднодоступных и недоступных горных местностях Байкальского региона (Забайкальский и Прибайкальский национальные парки, заповедники Баргузинский и Байкало-Ленский), где их тушение наземными силами не представлялось возможным.

Таким образом, выявленный крайне низкий уровень исполнения подпрограммы свидетельствует о необходимости ужесточения требований к выбору подрядчиков на выполнение работ по инвестиционным проектам, а также усилению контроля Росгидрометом над расходами инвестиционного характера в рамках ФЦП.

Контрольные события

По данным Доклада из 25 контрольных событий, предусмотренных Планом реализации госпрограммы, в 2015 году выполнены 17 событий, т.е. 68%. Так, в отчетном году не были исполнены следующие контрольные события:

- "Утвержден порядок создания и ведения государственного реестра объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду" (соответствующий проект постановления проходит согласительные процедуры);

- "Заключено межгосударственное соглашение с Монголией о создании трансграничных особо охраняемых природных территорий" (по инициативе монгольской стороны подписание соглашения перенесено на более поздний срок);

- "Заключено межгосударственное соглашение с США о создании трансграничных особо охраняемых природных территорий" (России американская сторона приостановила рассмотрение данного вопроса в связи с внешнеполитической ситуацией);

- "Принят акт об организации научной арктической экспедиции на архипелаге Шпицберген" (проект соответствующего распоряжения дорабатывается в связи с изменившейся экономической ситуации в 2014-2015 годах);

- "Состоялся конкурс на проведение работ по ликвидации негативного воздействия отходов, накопленных в результате деятельности открытого акционерного общества "Байкальский целлюлозно-бумажный комбинат" (по итогам анализа проектно-сметной документации выявлены замечания, разночтения в проекте, не позволяющие начать реализацию проекта);

- "Сдан в эксплуатацию двухкомплексный визит-центр в пос. Танхой на территории ФГБУ "Байкальский государственный заповедник", Республика Бурятия" (в связи с отсутствием бюджетных ассигнований по данному направлению расходов на 2015 год);

- "Принят федеральный закон, направленный на создание необходимой нормативной правовой базы деятельности гидрометеорологической службы по прогнозированию погоды и опасных природных явлений." (соответствующий законопроект проходит согласительные процедуры);

- "Построен визит-центр ФГБУ "Национальный парк "Орловской полесье" (Орловская область)" (в связи с необходимостью уточнения проектной документации).

Кроме этого не наступили события, в отношении которых Минприроды России прорабатывает вопрос об определении единственного поставщика по проектам по ликвидации полигона глубинного захоронения в недрах промышленных сточных вод и неорганизованной свалки промышленных отходов "Черная дыра", по ликвидации шламонакопителя "Белое море", по ликвидации полигона ТБО "Игумново" (Нижегородская область).

Комитет отмечает, что к факторам, повлиявшим на ход реализации госпрограммы в 2015 году, можно отнести: макроэкономические и финансовые риски (кризисные явления в мировой и российской экономике, колебания курса рубля, ускорение инфляционных процессов, которые приводят как к снижению объемов финансирования программных мероприятий за счет бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, так и к недостатку внебюджетных источников финансирования); законодательные риски, связанные с задержкой принятия подзаконных нормативных правовых актов, предусмотренных Федеральным законом N 219-ФЗ.

С учетом изложенного, Комитет Государственной Думы по экологии и охране окружающей среды рекомендует Государственной Думе принять проект федерального закона N 1134020-6 "Об исполнении федерального бюджета за 2015 год" в первом чтении.

Председатель Комитета

О.В. Тимофеева