Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собствености и земельным отношениям по проекту федерального закона N 1134020-6 "Об исполнении федерального бюджета за 2015 год", внесенному Правительством РФ (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собствености и земельным отношениям
по проекту федерального закона N 1134020-6 "Об исполнении федерального бюджета за 2015 год",
внесенному Правительством РФ

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям рассмотрел проект федерального закона N 1134020-6 "Об исполнении федерального бюджета за 2015 год", внесенный Правительством Российской Федерации (далее - законопроект), и сообщает следующее.

В целом, законопроект внесен в Государственную Думу в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации, необходимыми материалами и обоснованиями, включая заключение Счетной палаты Российской Федерации.

Отмечается, что исполнение федерального бюджета в 2015 году осуществлялось в достаточно сложных условиях, включая изменения цен на основные товары российского экспорта, резкие изменения курса рубля к мировым валютам.

При этом организации стабильного и эффективного исполнения федерального бюджета в определенной мере препятствовали, например, такие внутренние факторы, как внесение изменений в закон о бюджете, корректирующие в большей или меньшей степени соответствующие условия деятельности участников бюджетного процесса. Так, Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2015 год" изменялся в течение периода его действия трижды: Федеральными законами от 20.04.2015 N 93-ФЗ, от 13.07.2015 N 211-ФЗ и от 28.11.2015 N 329-ФЗ.

В связи с этим, ограничивались возможности обеспечения оптимальных условий исполнения бюджета, сохранялись (и подтверждались) риски принятия новых решений в налогово-бюджетной сфере, управления долговой политикой.

Помимо этого, Правительство Российской Федерации активно использовало возможности влияния на ход и отдельные параметры исполнения федерального бюджета, в том числе с помощью бюджетной росписи, вследствие чего, как отмечено в Заключении Счетной палаты Российской Федерации, "по отдельным направлениям расходов были сокращены объемы бюджетных ассигнований, при этом в ходе исполнения федерального бюджета объемы бюджетных ассигнований по тем же направлениям расходов увеличены".

Согласно отчету об исполнении федерального бюджета за 2015 год (далее - отчет) доходы федерального бюджета в 2015 году составили 13 659,2 млрд. рублей, что на 407 млрд. рублей, или на 3%, больше законодательно установленного объема доходов (в редакции Федерального закона от 28 ноября 2015 г. N 329-ФЗ). Вместе с тем, это на 1 432 млрд. рублей или на 9,4% меньше уровня доходов, изначально прогнозируемого Федеральным законом от 01.12.2014 N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов". По сравнению с отчетом об исполнении федерального бюджета за 2014 год доходы сократились на 837,7 млрд. рублей или на 5,7%.

Исполнение расходов федерального бюджета в 2015 году составило 15 620,2 млрд. рублей, или 101,3% к законодательно утвержденному объему расходов (в редакции Федерального закона от 28 ноября 2015 г. N 329-ФЗ). Динамика исполнения основных показателей федерального бюджета за 2010-2014 годы представлена в таблице 1.

По итогам 2015 года ВВП снизился на 3,7%. При этом и в предыдущие годы наблюдалось последовательное замедление темпов роста ВВП: с 104,5% в 2010 году до 104,3% в 2011 году, до 103,4% в 2012 году, до 101,3% в 2013 году, 100,7% в 2014 году. Динамика ВВП по итогам 2015 года снизилась впервые с 2009 года, в котором наблюдался спад ВВП на 7,8%.

Как отмечено в пояснительной записке к законопроекту, основной отрицательный вклад в снижение ВВП в 2015 году внесло сокращение расходов на конечное потребление (-7,5% к 2014 г.), которое было связано со значительным снижением потребления домохозяйств. Произошло сокращение реальных распологаемых доходов на 4% к 2014 г. и реальных зароботных плат на 9,3%. Инвестиции в основной капитал упали на 8,4%.

В 2015 году ухудшилась динамика большинства основных макроэкономических показателей.

Уровень инфляции в декабре 2015 года по сравнению с декабрем 2014 года составил 12,9%, что на 1,5 процентного пункта выше, чем в 2014 году (в декабре 2014 года по сравнению с декабрем 2013 года -11,4%).

Прогноз доходов федерального бюджета в течение 2015 года несколько раз пересматривался на фоне существенного изменения показателей социально-экономического развития по сравнению с прогнозными значениями, изначально предусмотренными Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов", что, в том числе, свидетельствует о недостаточной степени точности первоначального прогноза основных макроэкономических показателей при формировании закона о бюджете.

Согласно приложенной к законопроекту справке об основных характеристиках федерального бюджета за 2015 год нефтегазовые доходы составили 5 862,6 млрд. рублей (42,9%), ненефтегазовых доходов 7 796,5 млрд. рублей (57,1%).

Анализ поступления нефтегазовых доходов федерального бюджета свидетельствует о высокой степени зависимости федерального бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры.

Основные тенденции изменения внешних и внутренних факторов в 2015 году характеризовались падением мировых цен на нефть марки "Юралс" и ухудшением конъюнктуры мирового рынка для ряда других товаров традиционного российского минерально-сырьевого экспорта.

Средняя мировая цена на нефть марки "Юралс" в 2015 году составила 51,23 доллара США за баррель, что на 47,5% ниже уровня 2014 года (97,6 доллара США за баррель). Экспортная цена на природный газ (среднеконтрактная, включая страны СНГ) в 2015 году находилась на уровне 226 долларов США за 1 тыс. куб. м и была на 28,7% меньше, чем в 2014 году (317 долларов США за 1 тыс. куб. м). Средние экспортные цены на большинство основных экспортируемых из России товаров, как и в 2014 году, имели тенденцию к снижению. Так, в 2015 году по сравнению с 2014 годом средняя экспортная цена на нефтепродукты снизилась на 44%, на уголь каменный - на 18,3%, на медь - на 17,5%, на алюминий - на 3,8%, на никель - на 30,2%.

Влияние неблагоприятной ценовой конъюнктуры мирового рынка было частично компенсировано наращиванием российскими экспортерами физических объемов поставок. В 2015 году по сравнению с 2014 годом физические объемы поставок сырой нефти на экспорт увеличились на 9,4 %, физические объемы экспорта нефтепродуктов увеличились на 3,9 %, физические объемы экспорта природного газа увеличились на 6,4 %.

В структуре нефтегазовых доходов наибольший удельный вес занимают доходы от уплаты налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) в виде углеводородного сырья (3 130 438,7 млн. рублей, или 55,4%) и вывозных таможенных пошлин на нефть (1 431 215,6 млн. рублей, или 24,4%)

Доходы от уплаты налогов, сборов и регулярных платежей за пользование природными ресурсами в 2015 году составили 3 181 153,3 млн. рублей, что на 89 673,7 млн. рублей или на 2,7% меньше суммы, учтенной при формировании Федерального закона "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов". Уменьшение доходов федерального бюджета по указанной группе платежей обусловлено в основном снижением поступлений по НДПИ.

Поступление НДПИ за 2015 год составило 3 159 991,9 млн. рублей, что на 86 264,9 млн. рублей или на 2,7% меньше суммы, учтенной при формировании Федерального закона "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов", что обусловлено отклонением прогнозных показателей социально-экономического развития Российской Федерации от фактически сложившихся значений по итогам 2015 года (снижение цены на нефть, уменьшение налогооблагаемого объема добычи нефти).

Платежи при пользовании недрами составили 41 548,7 млн. рублей или 111,9% от запланированных.

Поступление регулярных платежей за добычу полезных ископаемых (роялти) при выполнении соглашений о разделе продукции за 2015 год составило 18 212,7 млн. рублей, что на 3 467,0 млн. рублей или на 16,0% меньше суммы, учтенной при формировании Федерального закона "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов", что обусловлено снижением облагаемых объемов углеводородного сырья (с учетом увеличения поставок газа горючего природного потребителям Дальневосточного федерального округа) и цены на нефть марки "Юралс".

Поступление платы за использование лесов, расположенных на землях лесного фонда, в части минимального размера арендной платы составило 16 836,6 млн. рублей, что на 1 054,0 млн. рублей, или на 6,7%, больше уточненного прогноза.

Перевыполнение уточненного прогноза связано с ростом количества заключенных в 2015 году договоров аренды лесных участков, а также сокращения задолженности по платежам по договорам аренды лесных участков.

По сравнению с 2014 годом указанные доходы увеличились на 716,5 млн. рублей, или на 4,4%.

Поступление платы за использование лесов, расположенных на землях лесного фонда, в части минимального размера платы по договору купли-продажи лесных насаждений составило 862,5 млн. рублей, что на 53,7 млн. рублей, или на 6,6%, больше уточненного прогноза.

Поступление водного налога за 2015 год составило 2 550,8 млн. рублей, что на 30,8 млн. рублей или на 1,2% больше суммы, учтенной при формировании Федерального закона "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов". Рост поступления налога связан с увеличением объемов водопользования.

По сравнению 2014 годом поступление водного налога увеличилось на 349,4 млн. рублей или на 15,9%, что обусловлено повышением ставок налога в 1,15 раза.

Поступление сборов за пользование объектами водных биологических ресурсов за 2015 год составило 397,8 млн. рублей, что на 27,3 млн. рублей или на 7,4% больше суммы, учтенной при формировании Федерального закона "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов". Увеличение поступления налога обусловлено ростом объемов добычи водных биоресурсов. По сравнению с 2014 годом поступление сборов снизилось на 31,6 млн. рублей или на 7,4 процента.

Поступления отдельных видов доходов оказались выше предусмотренных уточненным прогнозом, в частности поступления:

Федеральное агентство по рыболовству - на 2 892,7 млн. рублей (в 2,2 раза), в основном за счет поступления дополнительных доходов, полученных от продажи на аукционе права на заключение договора о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов и (или) договора пользования водными биологическими ресурсами (на 2 995,8 млн. рублей) в результате аукционов проведенных в сентябре 2015 года по Дальневосточному рыбохозяйственному бассейну. При этом, вследствие несостоявшихся конкурсов, намеченных к проведению в 2015 году, уменьшились поступления доходов в виде платы за предоставление рыбопромыслового участка, полученного от победителя конкурса на право заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка для осуществления рыболовства в отношении водных биологических ресурсов, находящихся в федеральной собственности (на 117,0 млн. рублей).

Федеральное агентство по надзору в сфере природопользования - на 1 502,5 млн. рублей (на 27,3%), в основном за счет увеличения:

- доходов от взимания платы за сбросы загрязняющих веществ в водные объекты (на 176,7 млн. рублей) в связи с увеличением платы в отношении тех плательщиков, у которых закончилось действие разрешительной документации;

- увеличения доходов от денежных взысканий (штрафов) за нарушение водного законодательства, установленного на водных объектах, находящихся в федеральной собственности (на 72,3 млн. рублей) в связи с ростом выявленных нарушений в рамках осуществления контрольно-надзорной деятельности.

Комитет отмечает, что до сих пор не реализована система определения объемов финансового обеспечения государственных программ на весь период их действия, непосредственно связанная с прогнозируемыми бюджетными параметрами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (бюджетным прогнозом Российской Федерации на долгосрочный период), включая и необходимую корректировку соответствующих данных в соответствии с принимаемыми законами о федеральном бюджете.

Кроме того, параметры отдельных документов стратегического планирования в последние годы не актуализировались, не содержат текущую оценку состояния социально-экономического развития Российской Федерации, реальных возможностей и условий функционирования экономики, не в достаточной степени отвечают изменившейся внешней среде. Отсутствие в них современных приоритетов не позволяет рассматривать их в качестве целевых ориентиров достижения целей и решения задач.

Основной причиной, приводящей к неэффективной или недостаточно эффективной реализации государственных программ, является отсутствие должной системы управления, мониторинга и контроля процесса выполнения госпрограмм.

Наконец, несмотря на принятие Федерального закона от 28 июня 2014 года N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" до сих пор отсутствуют необходимые прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации, ровно как и важнейшей проблемой остается точность, достоверность соответствующих оценок, иных программных, концептуальных, стратегических документов.

Не менее важным обстоятельством с точки зрения эффективного исполнения закона о федеральном бюджете являлась организация исполнения государственных программ Российской Федерации.

Основываясь на материалах Заключения Счетной палаты Российской Федерации можно сделать вывод о несвоевременном внесения изменений как в сами государственные программы Российской Федерации, так и в планы по их реализации, что также подтверждается в Сводном годовом докладе о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации по итогам 2015 года.

Особого внимания заслуживают отдельные программные мероприятия.

В частности, в соответствии с отчетностью об исполнении федеральных целевых программ, Федеральная целевая программа "Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости" (как элемент государственной программы "Экономическое развитие и инновационная экономика") была исполнена по расходам на уровне 78,3 процентов от показателей, утвержденных законом о федеральном бюджете или 77,5 процентов от данных бюджетной росписи.

В части исполнения федерального бюджета в 2015 году по подпрограмме "Воспроизводство минерально-сырьевой базы, геологическое изучение недр" государственной программы "Воспроизводство и использование природных ресурсов" на 2013-2020 годы":

Исполнение расходов федерального бюджета по подпрограмме "Воспроизводство минерально-сырьевой базы, геологическое изучение недр" составило 31 802,8млн. рублей или 99 % (недовыполнение - 322 млн. рублей или 1%).

Основными причинами исполнения бюджетных ассигнований не в полном объеме явились несвоевременное (позднее) заключение государственных контрактов, экономия по результатам проведенных конкурсов.

По подпрограмме "Воспроизводство минерально-сырьевой базы, геологическое изучение недр" отмечается низкий процент достижения плановых значений показателей (индикаторов) 42,3%. Не достигнуты значения по 41 из 71 показателя (индикатора). Значительные отклонения фактических значений от плановых значений показателей прироста ресурсов и запасов полезных ископаемых обусловлены как вероятностным характером геолого-разведочных работ, предполагающим риски, связанные с невозможностью прироста запасов (ресурсов) минерального сырья, так и уменьшением фактических расходов на мероприятия подпрограммы по отношению к объемам финансирования по паспорту Подпрограммы на 18,4 %; изменениями конъюнктуры мировых сырьевых рынков, в том числе снижением цен на сырье, обусловившими снижение интереса недропользователей к проведению геолого-разведочных работ на различных участках недр, что свидетельствует в том числе и о недостаточном качестве планирования источников финансового обеспечения госпрограммы при ее формировании.

Не достигнуто плановое значение показателя "Прирост мелкомасштабной геологической изученности, определяемой в процентах от площади территории России и ее континентального шельфа" (план - 7,5%, факт - 7%), так как в связи с сокращением объемов бюджетных ассигнований на реализацию госпрограммы в результате в качестве приоритетного направления определены работы по среднемасштабной съемке, направленные на выявление перспективных объектов.

Показатели и задачи Подпрограммы не в полном мере увязаны с показателями других госпрограмм.

Так, выявлено, что показатель "Черные, цветные, легирующие, редкие металлы" подпрограммы "Воспроизводство минерально-сырьевой базы, геологическое изучение недр", установленный ежегодно в объеме 13,3 тыс. тонн, не корреспондируется с показателем "количество участков недр, по которым выполнены геологоразведочные работы на редкие и редкоземельные металлы" госпрограммы "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности", который определен только на 2017 год в количестве 4 участков.

Объемы бюджетных ассигнований, предусмотренных в подпрограмме "Воспроизводство минерально-сырьевой базы, геологическое изучение недр" составляли 38 978,20 млн. рублей, сводной бюджетной росписью с изменением предусмотрено за 2015 год 32 124,80 млн.рублей, исполнено за 2015 год 31 802,80 млн.рублей.

В настоящее время геологическая отрасль сталкивается с рядом объективных фундаментальных проблем, связанных с ухудшением качества и усложнением минерально-сырьевой базы, замедление экономического роста, неблагоприятная конъюнктура на рынках сырья, режим санкций.

Все это уже сказалось на отрасли, в том числе в виде сокращения бюджетного финансирования геологоразведки в 2015 году.

Общий объем запасов нефти в стране составляет 29,7 млрд.тонн, из них акватория (континентальный шельф, территориальное море, внутренние морские воды) - 1,4 млрд.тонн (4,8%), ТРИЗ (трудноизвлекаемые запасы) - 7,5 млрд.тонн (25,5%), газа - 69,7 трлн.куб.м. Однако, практически все они распределены и продолжается их добыча. Нераспределенными остаются всего лишь несколько процентов запасов: по нефти 6,5%, по газу 4,6%.

Таким образом, в сложившихся условиях для устойчивого обеспечения экономики страны запасами минерального сырья и геологической информацией о недрах, а также увеличения доходной части федерального бюджета следует рассмотреть возможность увеличения объемов государственного финансирования геологоразведки до плановых показателей, заложенных в подпрограмме "Воспроизводство минерально-сырьевой базы, геологическое изучение недр".

Кассовое исполнение расходов федерального бюджета за 2015 год по ФЦП "Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012 - 2020 годах" - 11 234,5 млн. рублей (недовыполнение 13,4%, в 2014 году - 0,1%).

На реализацию Федеральной адресной инвестиционной программы предусмотрены лимиты бюджетных обязательств в размере 7 419,1 млн. рублей, в том числе по подпрограмме "Воспроизводство минерально-сырьевой базы, геологическое изучение недр" (Роснедра) - 1 120,8 млн. рублей, по ФЦП "Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012 - 2020 годах" (Минсельхоз России, Росводресурсы, Росгидромет) - 6 298,3 млн. рублей. Кассовое исполнение расходов составило 6 409,1 млн. рублей (86,4% утвержденных лимитов бюджетных обязательств), в том числе по подпрограмме "Воспроизводство минерально-сырьевой базы, геологическое изучение недр" - 1 119,3 млн. рублей (99,9%), по ФЦП "Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012 - 2020 годах" - 5 289,8 млн. рублей (84%).

За период с 2012 по 2015 год в рамках ФЦП "Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012 - 2020 годах" Минприроды России субсидии на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в кредитных организациях на осуществление инвестиционных проектов по строительству, реконструкции и модернизации систем оборотного и повторно-последовательного водоснабжения и комплексов очистных сооружений, предоставлены 70 получателям. При этом в ряде случаев получателями субсидии являлись одни и те же организации. В соответствии с приказом Минприроды России от 13 июля 2012 г. N 211 при недостаточности бюджетных ассигнований для удовлетворения всех заявлений в приоритетном порядке удовлетворяются заявления, относящиеся к проектам, на поддержку которых субсидии предоставлялись в предшествующие периоды. С учетом указанной нормы основную долю средств федерального бюджета в размере 1 770,4 млн. рублей, или 68%, получили 4 организации: ГУП "Водоканал Санкт-Петербурга" - 510,6 млн. рублей, АО "Мосводоканал" - 473,8 млн. рублей, ОАО "Аммоний" - 456,3 млн. рублей, МУП "Водоканал" - 329,8 млн. рублей.

В нарушение пункта 13 Правил предоставления из федерального бюджета российским организациям субсидий на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в кредитных организациях на осуществление инвестиционных проектов по строительству, реконструкции и модернизации систем оборотного и повторно-последовательного водоснабжения и комплексов очистных сооружений в рамках реализации ФЦП "Развитие ВХК", утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2012 г. N 350, Минприроды России не утверждены показатели эффективности инвестиционных проектов, в результате организациям были предоставлены субсидии в размере 99,8 млн. рублей (8,7%) на проекты, не относящиеся к инвестиционным проектам по строительству, реконструкции и модернизации систем оборотного и повторно-последовательного водоснабжения и комплексов очистных сооружений, из них:

ООО "Воздушные ворота Северной Столицы" в размере 28,2 млн. рублей - оператору аэропорта "Пулково" (г. Санкт-Петербург), реализующему строительный проект на ввод в эксплуатацию объектов первой очереди аэропорта "Пулково", предназначенный для увеличения его пропускной способности, и осуществляющему в том числе пуско-наладочные работы по подключению объектов аэропорта к системам водоотведения и промливневым канализационным стокам;

ОАО "Волжская ТГК" (впоследствии ПАО "Т плюс") в размере 71,6 млн. рублей на реконструкцию Ижевской ТЭЦ-1 и Нижнетуринской ГРЭС - на строительство объекта, сопряженного с инженерной инфраструктурой, необходимой для обеспечения и нормального их функционирования. Реализуемые проекты являются строительными и создание систем оборотного и повторно-последовательного водоснабжения не предусматривают.

В течение 2015 года Минэкономразвития России и главные распорядители средств федерального бюджета не приняли достаточных мер по приведению ФАИП и ФЦП во взаимное соответствие.

В результате, например, в ФАИП, уточненную по состоянию на 1 января 2016 года, включены: 5 объектов строительства Росводресурсов (проектные работы) с общим объемом бюджетных ассигнований на 2015 год в размере 57,7 млн. рублей, которые отсутствуют в ФЦП "Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012 - 2020 годах"; Субъектами Российской Федерации не выполнены обязательства по финансированию капитального строительства в рамках ФЦП "Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012 - 2020 годах" (Росводресурсы) в объеме 10,9 млн. рублей, в том числе Ставропольским краем - 5,9 млн. рублей (56,8% предусмотренного соглашением объема), Астраханской областью - 5,0 млн. рублей (27,4%).

Кассовые расходы на предоставление субсидий на реализацию мероприятий ФЦП "Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012-2020 годах" государственной программы Российской Федерации "Воспроизводство и использование природных ресурсов" составили 3 200,9 млн. рублей, или 75,3% показателя, предусмотренного сводной бюджетной росписью (с изменениями). По сравнению с 2014 годом субсидии на указанные цели снизились почти в 2 раза.

Кассовые расходы на предоставление субсидии на софинансирование капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности в рамках данной ФЦП составили 1 404,3 млн. рублей, или 43,9% общего объема указанных субсидий.

В связи с несвоевременным (поздним) заключением соглашений о предоставлении субсидий на осуществление капитальных вложений исполнение Росводресурсами бюджетных ассигнований, предусмотренных бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование капитальных вложений в объекты капитального строительства, составило 77,4%. Неисполненные назначения в объеме 409,4 млн. рублей образовались по 4 субъектам Российской Федерации: Магаданской области, Ставропольскому краю, Еврейской автономной области, Чукотскому автономному округу.

По результатам проверки использования субсидий на софинансирование объектов капитального строительства в рамках ФЦП установлено невыполнение субъектами Российской Федерации обязательств по финансированию в объеме 10,9 млн. рублей, в том числе Ставропольским краем - 5,9 млн. рублей (56,8%), Астраханской областью - 5,0 млн. рублей (27,4%), что свидетельствует о недостаточном контроле Росводресурсов за использованием межбюджетных трансфертов.

Субъектами Российской Федерации по соглашениям, заключенным с Росводресурсами, не обеспечено достижение значений показателей результативности исполнения бюджетных ассигнований на предоставление субсидий по мероприятиям ФЦП.

10 из 49 субъектов Российской Федерации не обеспечили выполнение показателей по капитальному ремонту гидротехнических сооружений, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, на капитальный ремонт и ликвидацию бесхозяйных гидротехнических сооружений; 6 из 12 субъектов Российской Федерации по природоохранным мероприятиям.

По Росводресурсам неиспользованные остатки межбюджетных трансфертов, предоставленных субъектам Российской Федерации, составили 1 962,2 млн. рублей (2,7%).

Основной объем указанных остатков сложился по субсидии на мероприятия ФЦП "Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012 - 2020 годах" - 1 962,1 млн. рублей. Неэффективность управленческих решений, допущенные нарушения и недостатки не позволили по состоянию на 1 января 2016 года существенно сократить объем остатков Росводресурсов по предоставленным субсидиям на софинансирование капитальных вложений. Наиболее значительный остаток субсидий на осуществление капитальных вложений (1 368,2 млн. рублей) сложился по Омской области по крупному инфраструктурному проекту "Строительство Красногорского водоподъемного гидроузла на реке Иртыш". При этом результаты проверки в Правительстве Омской области (утверждены Коллегией Счетной палаты (протокол от 17 июля 2015 г. N 33К (1044) показали, что генеральный подрядчик строительства ООО "НПО "Мостовик" решением Арбитражного суда Омской области от 2 июня 2015 года признан банкротом, что привело к формированию у государственного заказчика дебиторской задолженности по авансам в сумме 794,5 млн. рублей. Субсидии в 2015 году не использованы, строительство объекта заморожено. По фактам выявленных нарушений возбуждено уголовное дело.

Учитывая изложенное, необходимо повысить финансовую дисциплину и качество финансового управления водного хозяйства.

В части исполнения федерального бюджета в 2015 году по государственной программе "Развитие лесного хозяйства" на 2013 - 2020 годы, необходимо отметить следующее.

По состоянию на 1 января 2016 года бюджетные ассигнования по уточненной росписи составили 31 113,2 млн. рублей. Исполнение расходов федерального бюджета по данной государственной программе составило 29 637,0 млн. рублей или 95,3% к уточненной росписи.

В государственной программе утверждены 5 целевых показателя (индикатора) и 32 показателя (индикатора) подпрограмм.

Анализ обоснованности состава и значений показателей (индикаторов) показывает, что 17 из 37 показателей (индикаторов) не позволят в полной мере реализовать стратегические приоритеты государственной политики в области лесных отношений. По 9 из них не предусмотрена динамика изменения значений по годам, значения 5 показателей (индикаторов) недостаточно информативны и не отвечают требованиям адекватности и достоверности, значения четырех показателей (индикаторов) - нереалистичны.

Так, выполнение показателя "Отношение фактического объема заготовки древесины к установленному допустимому объему изъятия древесины", который к 2020 году планируется увеличить до 50% относительно уровня 2012 года, представляется недостижимым. Как показывает анализ использования лесного ресурса в Российской Федерации, за десятилетний период уровень освоения расчетной лесосеки не превышал 27% и не имел тенденции роста в связи с неудовлетворительным развитием транспортной инфраструктуры лесного фонда, мощностей по переработке древесины, а также низким внутренним спросом на продукцию деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленности.

Отмечается низкий уровень исполнения в 2015 году расходов федерального бюджета: Минприроды России - 73,8%, Рослесхоз - 95,3%. В 2014 году отмечался высокий уровень исполнения расходов федерального бюджета: Минприроды России - 99,7%, Рослесхоз -99,2%.

Сложившийся уровень исполнения расходов федерального бюджета по отдельным мероприятиям данной программы в основном обусловлен несвоевременным представлением поставщиками счетов и актов выполненных работ, длительностью заключения договоров в связи нарушениями конкурсных процедур. Исполнение расходов федерального бюджета не в полном объеме обусловлено, в частности, низким уровнем исполнения расходов на реализацию соглашения с Международным Банком Реконструкции и Развития (МБРР) (включая софинансирование) по проекту "Реформирование лесоуправления и меры по борьбе с лесными пожарами в России", выполняемому в рамках подпрограммы "Обеспечение реализации государственной программы Российской Федерации", в связи с незаключением контрактов на приобретение техники и оборудования (не исполнено 1 155,5 млн. рублей).

Счетной палатой Российской Федерации отмечается неэффективная реализация Проекта и отсутствие государственного контроля на всех этапах. Так, в 2015 году кассовые расходы Рослесхоза по реализации Проекта в рамках исполнения контрактов, заключенных в 2014 году, составили 127,0 млн. рублей, или 10% предусмотренных бюджетных ассигнований (в 2015 году Рослесхозом контракты не заключались). В результате планируемые в 2015 году работы по реализации Проекта не выполнены, нарушены сроки, предусмотренные планом-графиком реализации Проекта, что повлекло недостижение планируемых результатов.

Также не полностью освоены субвенции на осуществление отдельных полномочий в области лесных отношений в рамках подпрограммы "Обеспечение использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов" (249,2 млн. рублей).

Анализ мер взаимодействия исполнителей государственной программы - Минприроды России и Рослесхоза - с органами государственной власти субъектов Российской Федерации для реализации госпрограммы достижения ее целей и конечных результатов свидетельствует о недостаточной координации их деятельности. Соглашения о взаимодействии в области лесных отношений не в полной мере определяют обязанности, а также не предусматривают ответственности сторон за невыполнение мероприятий, предусмотренных госпрограммой.

Несмотря на то, что достижение основных показателей (индикаторов) приходится на субъекты Российской Федерации, исполняющие полномочия Российской Федерации в области лесных отношений, показатели (индикаторы) реализации госпрограммы и утвержденные в ней объемы финансового обеспечения не коррелируются с показателями (индикаторами) реализации государственных программ и ведомственных целевых программ субъектов Российской Федерации.

Также отсутствует межотраслевая взаимоувязка с другими госпрограммами. При этом достижение целей и решение задач подпрограммы "Обеспечение использования лесов" государственной программы "Развитие лесного хозяйства" на 2013 - 2020 годы оказывает влияние подпрограмма "Лесопромышленный комплекс" госпрограммы "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности" (ответственный исполнитель - Минпромторг России), реализация мероприятий которой будет способствовать решению задач и достижению целей в части повышения конкурентоспособности российской лесной промышленности.

Следует отметить, что исполнение расходов федерального бюджета по подпрограмме "Лесопромышленный комплекс" составило в 2015 году 95,3%. Причиной неполного исполнения мероприятия по подпрограмме "Лесопромышленный комплекс" является заявительный характер субсидирования организаций.

Далее, анализируя эффективность реализации подпрограмм государственной программы "Развитие лесного хозяйства" на 2013 - 2020 годы, следует отметить что из 32 показателей (индикаторов) подпрограмм не достигнуты плановые значения 17 показателей (индикаторов), или 53,1%.

В частности, исполнение показателей (индикаторов) по подпрограмме "Охрана и защита лесов" составило 10%, не исполнено 9 показателей.

Например, показатель "Доля крупных лесных пожаров в общем количестве лесных пожаров", по данным статистической отчетности, не достигнут в 12 субъектах Российской Федерации (Смоленская, Архангельская, Ростовская, Ульяновская, Курганская, Иркутская, Амурская области, Ставропольский и Забайкальский края, Республики Бурятия, Тыва, Хакасия).

Следует отметить, что достижение показателя напрямую зависит от оперативности тушения лесных пожаров и обеспечения лесопожарной техникой. В этой связи планируемое в 2016 году сокращение субсидий на приобретение специализированной лесопожарной техники и оборудования в объеме 510,2 млн. рублей (в соответствии с проектом федерального закона N 2428-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2016 год", внесенном Правительством Российской Федерации) может привести только к дальнейшему снижению эффективности реализации госпрограммы по данному показателю.

Далее, необходимо обратить внимание, что по оценке Минэкономразвития России, степень эффективности реализации госпрограммы составила 84,2%, что соответствует уровню "Эффективность реализации выше среднего", которая определялась на основе оценки достижения плановых значений показателей (84,3%, выше среднего), эффективности реализации основных мероприятий (94,4%, выше среднего), уровня кассового исполнения расходов федерального бюджета (88,5%, ниже среднего), эффективности деятельности ответственного исполнителя (66,7%, выше среднего).

Таким образом, согласно рейтинговой оценки эффективности реализации госпрограмм в 2015 году Минэкономразвития России установлена более высокая степень эффективности госпрограммы при общем ухудшении показателей эффективности ее реализации, что не может быть признано обоснованным.

По оценке же Счетной палаты Российской Федерации, степень эффективности госпрограммы в 2015 году, как и в 2014 году, соответствует уровню "Низкий уровень эффективности" (уровень выполнения всех показателей (индикаторов) госпрограммы и входящих в ее состав подпрограмм составляет 45,9% (низкий уровень), уровень динамики достижения показателей за 2015 год по сравнению с 2014 годом - 43,2% (низкий уровень), уровень выполнения контрольных событий по детальным планам-графикам - 61,9% (низкий уровень), уровень кассового исполнения госпрограммы к сводной бюджетной росписи - 95,3% (средний уровень), уровень качества управления госпрограммой - 66,7% (средний уровень).

По мнению Комитета, вышеизложенное свидетельствует о необходимости совершенствования Минприроды России, Рослесхозом и уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений их деятельности в части исполнения установленных законодательством полномочий, повышения обоснованности и результативности бюджетных расходов.

Указанные факты свидетельствуют о необходимости повышения финансовой дисциплины и качества финансового управления, введения новых подходов к практике финансирования лесного хозяйства на основе планирования затрат с установлением нормативов по всем видам лесохозяйственных работ, проведения ревизии системы платежей за использование лесов.

Предоставление бюджетам субъектов Российской Федерации субвенций из федерального бюджета должно быть увязано с результатами деятельности субъектов Российской Федерации по реализации делегированных полномочий.

Отмечается низкий уровень исполнения расходов федерального бюджета у Росрыболовства (97,2%). В 2014 году уровень исполнения расходов федерального бюджета составил 99,5%.

Федеральным законом N 384-ФЗ бюджетные ассигнования на реализацию госпрограммы "Развитие рыбохозяйственного комплекса" (далее - госпрограмма "Развитие РХК" утверждены в объеме 13 413,7 млн. рублей.

Кассовое исполнение расходов федерального бюджета за 2015 год по госпрограмме "Развитие РХК" составило 12 140,4 млн. рублей, что на 347,3 млн. рублей, или на 2,8%, меньше показателя сводной бюджетной росписи (за 2014 год - недовыполнение 0,5%).

Неисполненные бюджетные ассигнования в объеме 347,3 млн. рублей сложились в основном по расходам на капитальные вложения (204,0 млн. рублей) и на предоставление бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий на возмещение части затрат на уплату процентов по инвестиционным кредитам (46,7 млн. рублей).

Наиболее низкий уровень исполнения расходов сложился по подпрограммам "Повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса" (64,2%) и "Модернизация и стимулирование" (67,1%), что обусловлено ненадлежащим выполнением обязательств по государственным контрактам на строительство и реконструкцию объектов капитального строительства, экономией по итогам проведенных аукционов ("Повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса"), а также некачественным планированием и неэффективным администрированием расходов на предоставление субсидий на возмещение рыбохозяйственным организациям и индивидуальным предпринимателям части затрат на уплату процентов по инвестиционным кредитам на строительство (модернизацию) рыбопромысловых судов и объектов рыбоперерабатывающей инфраструктуры, хранения рыбной продукции по подпрограмме "Модернизация и стимулирование".

Потребность в бюджетных ассигнованиях на предоставление указанных субсидий была завышена Росрыболовством при формировании проекта федерального бюджета на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов, по сравнению с 2014 годом объем бюджетных ассигнований, предусмотренных на субсидии на строительство (модернизацию) рыбопромысловых судов, увеличен в 69 раз, на субсидии на строительство (модернизацию) объектов рыбоперерабатывающей инфраструктуры, хранения рыбной продукции - в 27,5 раза.

Кроме того, в первом полугодии 2015 года Росрыболовством не было принято ни одного решения о финансовой помощи хозяйствующим субъектам, однако правилами предоставления данных субсидий предусмотрено ежеквартальное предоставление субсидии заемщикам. Во втором полугодии Росрыболовством рассмотрено 86 заявлений, из них 41 заявление поступило в 2013 - 2014 годах.

Плановое значение не достигнуто по одному показателю "Динамика выпуска водных биологических ресурсов в водные объекты рыбохозяйственного значения (к базовому периоду)" (план - 90,3%, факт - 88,2%) в связи со снижением бюджетных ассигнований в течение 2015 года на государственное задание в рамках подпрограммы 2 "Развитие аквакультуры".

По оценке Минэкономразвития России, степень эффективности госпрограммы "Развитие РХК" в 2015 году составила 85,7%, что соответствует уровню "Эффективность реализации выше среднего уровня". В 2014 году, по оценке Минэкономразвития России, степень эффективности данной госпрограммы составила 97%, что также соответствует уровню "Эффективность реализации выше среднего уровня".

Наименьшие показатели исполнения бюджетных назначений по ФАИП в 2015 году допущены по госпрограмме "Развитие рыбохозяйственного комплекса" - 61,5% годового объема лимитов бюджетных обязательств (в 2014 году - 58,5%) При отсутствии правоустанавливающих документов на земельный участок включен в ФАИП на 2015 год объект "Реконструкция гидротехнических сооружений на Жестылевском водохранилище и головном пруду на реке Якоть, с. Жестылево, пос. Рыбное, Дмитровский район, Московская область". В результате ФГБНУ "Всероссийский научно- исследовательский институт пресноводного рыбного хозяйства" (ФГБНУ "ВНИИПРХ") (Росрыболовство) в связи с неполучением проектной организацией ООО "ТСМ Инжиниринг" исходно-разрешительной документации бюджетные ассигнования на выполнение проектно-изыскательских работ в объеме 50,6 млн. рублей не использованы и возвращены в федеральный бюджет, срок исполнения государственного контракта перенесен на 2016 год.

Вместе с тем в 2015 году отмечается низкое исполнение межбюджетных субсидий, предоставленных из федерального бюджета в рамках реализации мероприятий госпрограммы "Развитие рыбохозяйственного комплекса" (81,3%).

Кассовые расходы на предоставление субсидий на реализацию мероприятий, осуществляемых в рамках госпрограммы "Развитие рыбохозяйственного комплекса" составили 203,3 млн. рублей, или 81,3% показателя, предусмотренного сводной бюджетной росписью (с изменениями).

Низкое исполнение расходов обусловлено поздним (октябрь 2015 года) утверждением распределения субсидий на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях на развитие аквакультуры и товарного осетроводства (распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 октября 2015 г. N 1962-р), отсутствием кредитных договоров, удовлетворяющих всем установленным критериям отбора, а также отсутствием в региональных бюджетах соответствующих бюджетных назначений на аналогичные цели и неспособностью субъектов Российской Федерации обеспечить необходимый уровень финансирования.

Росрыболовством ненадлежащим образом осуществлялись полномочия по контролю за соблюдением высшими исполнительными органами субъектов Российской Федерации условий предоставления субсидий, предусмотренные соответствующими правилами предоставления субсидий, не были установлены показатели результативности использования субсидий в соглашениях с 5 субъектами Российской Федерации. Анализ показал, что 38% совокупного объема перечислений субсидий в 2015 году приходится на IV квартал, при этом 19% перечислено в декабре 2015 года. Так, в декабре осуществлено 98,5% годового объема бюджетных ассигнований по субсидиям на реализацию мероприятий в рамках госпрограммы "Развитие рыбохозяйственного комплекса".

Снижение физического объема валовой добавленной стоимости по сравнению с 2014 годом зафиксировано в рыболовстве и рыбоводстве - 99,3% (101,8%)

В целях корректировки механизма предоставления из федерального бюджета субсидий на компенсацию части затрат на уплату процентов по кредитам, привлеченным в российских кредитных организациях на пополнение оборотных средств и (или) на финансирование текущей производственной деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей (пункт 38 Перечня) принято постановление Правительства Российской Федерации от 27 января 2015 г. N 53 "О внесении изменений в Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах", которым предусматривается ряд мер по обеспечение кредитными ресурсами сельскохозяйственных производителей.

Как показали результаты проведенного Счетной палатой экспертно-аналитического мероприятия, меры в целях поддержки и эффективного развития отечественной товарной аквакультуры (товарного рыбоводства), как одного из направлений ускоренного импортозамещения в рыбном хозяйстве, своевременно и в полном объеме реализованы не были.

По результатам рассмотрения заявок были отобраны для субсидирования шесть региональных заявок на развитие товарной аквакультуры в размере 234,1 млн. рублей и три заявки на развитие осетроводства в размере 15,9 млн. рублей, или 69,6% всего объема государственной поддержки по развитию товарной аквакультуры (товарного рыбоводства) и товарного осетроводства, предусмотренного Федеральным законом N 384-ФЗ на 2015 год (359,2 млн. рублей). При этом доля субсидий из федерального бюджета по долгосрочным инвестиционным проектам, на которые изначально были нацелены меры государственной поддержки, после завершения отбора заявок была сокращена с 90% до уровня 48%.

В результате большая часть субсидий была направлена не на модернизацию действующих и строительство новых мощностей, а на обеспечение текущей деятельности хозяйствующих субъектов, а именно - на возмещение затрат, связанных с приобретением рыбных кормов и рыбопосадочного материала, которые в основном ввозятся из-за рубежа.

На основании заключенных соглашений о предоставлении субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации Росрыболовством перечислено 223,0 млн. рублей, в том числе на развитие товарной аквакультуры в отношении 4 из 6 субъектов Российской Федерации в объеме 221,9 млн. рублей и на развитие осетроводства - в отношении 1 из 3 субъектов Российской Федерации в объеме 1,1 млн. рублей.

Таким образом, общий объем невостребованных средств составил 136,2 млн. рублей, или 38% всего объема государственной поддержки, изначально предусмотренного федеральным бюджетом на 2015 год, в том числе на развитие товарной аквакультуры - 47,3 млн. рублей (17,6%); товарного осетроводства - 88,9 млн. рублей (98,8%).

Основными причинами невостребованности субсидий явились отсутствие кредитных договоров, удовлетворяющих всем установленным критериям отбора, и недостаточность объемов средств региональных бюджетов для обеспечения необходимого уровня софинансирования.

Согласно годовому отчету Минсельхоза России по госпрограмме "Развитие рыбохозяйственного комплекса" признаны реализованными 4 контрольных события по подпрограмме "Повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса", ожидаемым результатом наступления которых является разработка проектно-сметной документации по 6 объектам капитального строительства. По результатам проверки указанные контрольные события признаны не реализованными в связи с отсутствием положительного заключения государственной экспертизы на подготовленную проектно-сметную документацию.

На развитие товарной аквакультуры (товарного рыбоводства), включая товарную аквакультуру осетровых видов рыб, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2015 г. N 319, уровень софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации установлен не более 95%.

Однако финансовое обеспечение реализации госпрограммы "Развитие РХК" осуществляется исключительно за счет средств федерального бюджета.

Анализ свидетельствует о необходимости совершенствования Минсельхозом России, Росрыболовством и уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации их деятельности в части исполнения установленных законодательством полномочий, повышения обоснованности и результативности бюджетных расходов.

Комитет отмечает, что факт неисполнения большого количества показателей государственных программ, свидетельствует о необходимости не только тщательного и регулярного контроля за исполнением соответствующих мероприятий, но и минимизации факторов, приводящих к возникновению подобных обстоятельств, включая частые корректировки бюджетных показателей.

При этом, учитывая, что федеральный бюджет принимается на трехлетний период, а государственные программы - на более длительный сроки, именно стабильность финансового обеспечения государственных программ является обязательным требованием для достижения запланированных результатов.

Однако, как продемонстрировано в представленных к законопроекту материалах, изменения, касающиеся только 2015 года, вносились не только неоднократно, но и в масштабах, не могущих не повлиять на качество решения приоритетных задач. Например, по государственной программе Российской Федерации "Воспроизводство и использование природных ресурсов" объемы ее финансового обеспечения, начиная от показателей закона N 384-ФЗ от 1 декабря 2014 года до параметров 329-ФЗ от 28 ноября 2015 года сократились в достаточно большой степени от 63,7 млрд. рублей до 54,8 млрд. рублей.

Таким образом, Комитет отмечает наличие объективных трудностей в оценке не только исполнения непосредственно закона о федеральном бюджете за 2015 год, но и достижения приоритетных результатов использования бюджетных средств за этот период, что требует учета при дальнейшем развитии программно-целевого метода формирования и исполнения федерального бюджета.

Кроме того, учитывая, что в Заключении Счетной палаты Российской Федерации приведены результаты контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в части не соответствия или не полного соответствия показателей указов Президента Российской Федерации в государственных программах Российской Федерации, следует обеспечить приведение их (государственных программ) в соответствие требуемым целевым параметрам.

Также в Заключении Счетной палаты Российской Федерации отмечено отсутствие конкретных мероприятий для выполнения задач государственных программ, не обеспеченность взаимосвязи мероприятий госпрограмм, а также межотраслевой взаимоувязки, например, в отношении государственной программы "Воспроизводство и использование природных ресурсов".

Комитет отмечает, что основные недостатки исполнения федерального бюджета в 2015 году были связаны с обстоятельствами следующего характера:

- недостаточный уровень достоверности прогнозируемых показателей социально-экономического развития, необходимость регулярного пересмотра таких показателей, отсутствие координации с бюджетными показателями;

- избыточно частые изменения как самого бюджета, так и документов государственного стратегического развития (в первую очередь, госпрограмм), препятствующие возможностям реализации программно-целевого подхода;

- дополнительная неопределенность и нестабильность условий для налогово-бюджетной политики субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и потенциальных инвесторов, формируемая за счет недостаточной стабильности и предсказуемости реализуемых мер в области налогово-бюджетной, долговой политики, нормативно-правового регулирования.

Учитывая вышеизложенное, Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям поддерживает принятие проекта федерального закона N 1134020-6 "Об исполнении федерального бюджета за 2015 год", внесенного Правительством Российской Федерации, и считает целесообразным учесть замечания, изложенные в настоящем заключении, при рассмотрении Государственной Думе Российской Федерации проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2017-2019 гг.

Председатель Комитета

Н.П. Николаев