Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ по проекту федерального закона N 629370-5 "О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенному депутатами Государственной Думы Г.А. Зюгановым, В.И. Кашиным, А.В. Апариной, Ю.В. Афониным и другими (первое чтение) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по проекту федерального закона N 629370-5 "О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенному депутатами Государственной Думы Г.А. Зюгановым, В.И. Кашиным, А.В. Апариной, Ю.В. Афониным и другими
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Статьей 1 проекта вносятся изменения в Водный кодекс Российской Федерации (далее - Водный кодекс РФ), в том числе в понятийный аппарат. Ряд из проектируемых понятий, по нашему мнению, нуждаются в уточнении. Например, в новой редакции понятия "водный объект", в соответствии с которой "водный объект - это сосредоточение вод в углублениях или понижениях земной поверхности, а также в недрах, которое обладает признаками границ, объема, особенностями водного режима и зафиксировано или может быть зафиксировано в Государственном водном кадастре", признаки объема упоминаются наряду с особенностями водного режима, что создает внутреннюю несогласованность с пунктом 5 статьи 1 Водного кодекса РФ, согласно которому водный режим - это изменение во времени уровней, расхода и объема воды в водном объекте. Иными словами объем воды в водном объекте является одной из характеристик водного режима.

Определение понятия "охрана водных объектов" только как деятельности, направленной на предотвращение загрязнения, засорения водных объектов и истощения водных ресурсов, представляется слишком узким. Например, согласно статье 1 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" охрана окружающей среды характеризуется как деятельность, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

Части 1 и 2 статьи 2 Водного кодекса РФ в новой редакции воспроизводят положения статей 72 и 76 Конституции Российской Федерации, что представляется избыточным.

Задачи водного законодательства Российской Федерации, сформулированные в новой статьей 2.1, дублируют отдельные принципы водного законодательства, содержащиеся в статье 3 Водного кодекса РФ.

Статья 2.2, устанавливающая обязанность Правительства Российской Федерации и органов управления использованием и охраной водными объектами выполнять определенные действия при обнаружении препятствий улучшению состояния вод, когда такие препятствия выходят за пределы действия водного законодательства, статья 67.1 , предусматривающая обеспечение прав государства и водопользователей на водные объекты силами подразделений полиции, пограничной службы и Вооруженных сил Российской Федерации, статья 67.2, определяющая обязанность Правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов управления использованием и охраной водными объектами при обнаружении опасного природопользования в речной бассейне, не являются предметом Водного кодекса РФ.

В статье 5 Водного кодекса РФ предлагается новая редакция части 3, в которой упоминается не применяемое в Водном кодексе РФ понятие "условная линия".

Статья 8 Водного кодекса РФ дополняется частью 1.1, согласно которой "водный объект не может одновременно находиться в собственности нескольких субъектов права собственности". Полагаем, что данное дополнение является излишним, поскольку в статье 8 Водного кодекса РФ проведено четкое разграничение водных объектов, относящихся к собственности Российской Федерации (федеральной собственности), собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица.

Часть 1 статьи 9 Водного кодекса РФ дополняется предложением, в соответствии с которым запрещается выкуп водного объекта или его части, предоставленных физическому лицу или юридическому лицу в пользование на основании договора водопользования, за исключением случая, предусмотренного частью 4 статьи 8 Водного кодекса РФ. Полагаем, что данная норма является излишней, поскольку предусматривает запрет выкупа водных объектов, которые могут находиться только в федеральной собственности и запрет на их выкуп не требуется.

Часть 1 статьи 10 Водного кодекса РФ в предлагаемой редакции не содержит положения о том, что право пользования поверхностными водными объектами прекращается по основаниям и в порядке, которые установлены гражданским законодательством и Водным кодексом, а также по основаниям, установленным законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях. Вместе с тем согласно части 3 статьи 4 Водного кодекса РФ (в новой редакции) имущественные отношения, возникающие при использовании, восстановлении и охране водных объектов, регулируются гражданским законодательством в той мере, в какой они не урегулированы Водным кодексом РФ. Кроме того, в соответствии с частью 3 статьи 11 Федерального закона "О концессионных соглашениях" прекращение концессионного соглашения является основанием для прекращения предоставленных концессионеру прав в отношении водного объекта.

Часть 3 статьи 10 Водного кодекса РФ излагается в новой редакции, в соответствии с которой предлагается иной подход к принудительному прекращению прав пользования водным объектом на основании решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления. По нашему мнению, исключение указания на то, что принудительное прекращение права пользования водным объектом осуществляется по решению суда, нуждается в дополнительном обсуждении.

Водный кодекс РФ предлагается дополнить статьей 23.1, предусматривающей основания для отказа в предоставлении водного объекта в пользование. В соответствии с частью второй указанной статьи не допускается принятие решения о предоставлении водного объекта или его части в пользование, если состояние сооружений, технических средств либо устройств, необходимых для осуществления водопользования, не отвечает установленным требованиям и их эксплуатация может повлечь за собой причинение вреда здоровью людей и окружающей среде. Полагаем, что данное положение необходимо соотнести с частью первой, в которой указанное условие в числе оснований для отказа в предоставлении водного объекта или его части в пользование не предусмотрено.

Водный кодекс РФ дополняется статьей 31.2, в которой предлагается создать Государственный реестр истощительного водопользования, Государственный реестр загрязнителей водных объектов, Государственный реестр причинителей вреда (ущерба) водным объектам. В целях исключения дублирования содержащейся в данных реестрах информации полагали бы необходимым разграничить их содержание.

В проектируемой статье 33.1 Водного кодекса РФ устанавливается порядок разработки и принятия бассейновых (федеральных) целевых программ восстановления и охраны водных объектов. Следует отметить, что согласно статье 13 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" формирование и обеспечение целевых программ отнесено к общим полномочиям Правительства Российской Федерации, в связи с чем регламентация законодателем порядка принятия указанных целевых программ нуждается в дополнительном обсуждении на предмет согласованности с принципами самостоятельности законодательной и исполнительной власти.

Часть 2 статьи 39 Водного кодекса РФ дополнена пунктом 1.1, согласно которому со стороны собственников водных объектов, водопользователей при использовании водных объектов не допускается нарушение прав граждан на свободный и бесплатный доступ к водным объектам. Обращаем внимание, что в соответствии с частью 2 статьи 6 Водного кодекса РФ каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

Дополнение статьи 52 Водного кодекса РФ нуждается в согласовании с Федеральным законом "Об экологической экспертизе" и Законом Российской Федерации "О недрах", в которых понятие "проект разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых" не применяется.

Требует уточнения формулировка условного наименования федерального органа исполнительной власти уполномоченного в области охраны окружающей среды, упомянутого в проектируемой части 14.2 статьи 65 Водного кодекса РФ, поскольку в области охраны окружающей среды закреплены полномочия различных федеральных органов исполнительной власти, в частности, Министерства природных ресурсов Российской Федерации, Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федерального агентства водных ресурсов и Федерального агентства по недропользованию.

Положения новой статьи 67.7 Водного кодекса, касающиеся установления налоговых льгот гражданам и юридическим лицам, выполняющим работы по восстановлению и охране водных объектов, и водопользователям, осуществляющим проекты и мероприятия по экономии водных ресурсов и охране водных объектов, не относятся к предмету законопроекта. Вопросы установления налоговых льгот должны решаться в рамках законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Статьей 4 законопроекта предлагается внести изменения в подпункт 8 пункта 3 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации, заменив слова "водном объекте", которые в действующей редакции подпункта 8 пункта 3 статьи 23 отсутствуют.

В статье 6 законопроекта часть 1 статьи 10 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) предлагается дополнить пунктом 4.1, в соответствии с которым к схемам территориального планирования Российской Федерации следует также относить схемы в области "использования и охраны водных объектов". Предлагаемые изменения необходимо соотнести с содержанием части 1 статьи 10 ГрК РФ.

Предлагается также внести изменение в часть 6 статьи 36 ГрК РФ, исключив из указанной части слова "земель водного фонда, покрытых поверхностными водами". Однако в действующей редакции части 6 статьи 36 ГрК РФ слова "водного фонда" отсутствуют.

Статьей 7 законопроекта предлагается внести изменения в Закон Российской Федерации "О недрах". Так, предлагается в части пятой статьи 1, а также в пункте 7 части второй статьи 22 слово "вод" заменить словами "водных объектов", однако эти изменения уже были внесены Федеральным законом от 14 июля 2008 года N 118-ФЗ "О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

По проекту имеются замечания юридико-технического характера.

Статьи законопроекта о внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации должны располагаться в хронологическом порядке по дате их подписания.

В статьях законопроекта о внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации не полностью указаны источники официального опубликования, неверно обозначены структурные единицы законодательных актов, в которые вносится изменения, и т.п.

Законопроект необходимо дополнить новой статьей 8 следующего содержания:

Статья 8

1. Абзац четвертый подпункта "а" пункта 4, пункты 5 и 8, подпункт "б" пункта 19 статьи 1 Федерального закона от 14 июля 2008 года N 118-ФЗ "О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, N 29, ст. 3418) признать утратившими силу.

2. Пункты 1 - 4 статьи 18 Федерального закона от 7 декабря 2011 года N 417-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О водоснабжении и водоотведении" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, N 50, ст. 7359) исключить.

Статью 8 законопроекта считать статьей 9.

Иные замечания юридико-технического характера прилагаются.

Приложение: замечания на 70 л.

Начальник управления

М.Н. Ласточкина