Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству на проект федерального закона N 957581-6 "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству
на проект федерального закона N 957581-6 "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев проект федерального закона N 957581-6 "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях", внесенный депутатами Государственной Думы В.А. Васильевым, В.Н. Плигиным, С.А. Поповым, Д.Ф. Вяткиным, В.А. Поневежским, М.М. Галимардановым, В.П. Водолацким, М.Т. Гаджиевым, З.А. Муцоевым, Р.Р. Ишмухаметовым, Р.Д. Курбановым, В.Б. Кидяевым, О.Ю. Баталиной, И.В. Соколовым, А.Б. Выборным, Т.О. Алексеевой, З.Д. Геккиевым, В.Ф. Шрейдером, М.М. Бариевым, А.Г. Когогиной, З.А. Аскендеровым, Комитет Государственной Думы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству (далее - Комитет) отмечает следующее.

Законопроектом представлена новая редакция Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Необходимость подготовки нового КОАП обусловлена произошедшими изменениями в состоянии системы общественных отношений, правовой системы, судебной и иной правоприменительной практики, правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, изменений в законодательстве, в организации органов государственной власти, в системе федеративных отношений.

Однако отразившиеся в тексте изменения, по мнению Комитета, не в полной мере отражают обоснованность и правомерность норм, определяющих избыточные требования в отношении юридических лиц, и оказывающих негативное влияние на формирование благоприятных условий для развития предпринимательства в Российской Федерации.

Государственной Думой принят целый ряд законодательных решений, направленных на улучшение условий ведения бизнеса - создан институт уполномоченных по защите прав предпринимателей, учреждена Федеральная корпорация по развитию малого и среднего предпринимательства, приняты актуальные и значимые для ведения бизнеса федеральные законы (о налоговых каникулах, о совершенствовании специальных налоговых режимов для бизнеса, о введении моратория на проведение плановых проверок субъектов малого предпринимательства и другие). Указанными решениями, по сути, был сформирован вектор развития законодательства в сфере предпринимательской деятельности на среднесрочную перспективу. Вместе с тем, рассматриваемая редакция Кодекса РФ об административных правонарушениях, предусматривающая, в том числе, многократное увеличение штрафов для субъектов предпринимательской деятельности по целому ряду составов, может вступать в противоречие со сложившейся законотворческой практикой в сфере регулирования предпринимательской деятельности, ориентированной на активизацию предпринимательской среды путем создания более комфортных условий для ведения бизнеса.

В этой связи к законопроекту имеются следующие замечания и предложения.

Отдельные положения нового КОАП значительно ужесточают административную ответственность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Так, законопроектом вводится новела, устанавливающая категории административных правонарушений - грубые, значительные и менее значительные (статья 3.2). При этом в законопроекте не отражено их точное понятие, а также критерии отнесения правонарушений к указанным категориям.

Таким образом, отсутствие четких критериев нарушает принцип законности, согласно которому правовые нормы, устанавливающие административную ответственность, должны быть сформулированы точно, ясно и недвусмысленно (часть 2 статьи 2.5 законопроекта). В этой связи вызывает сомнение обоснованность и правомерность некоторых составов правонарушений в законопроекте, отнесенных к определенной категории.

Частью 2 статьи 4.7 установлены предельные размеры административных штрафов, которые составляют:

- за грубые категории нарушений - для индивидуальных предпринимателей до 400 тысяч рублей, для юридических лиц - до 60 миллионов рублей;

- за значительные категории нарушений - для индивидуальных предпринимателей до 100 тысяч рублей, для юридических лиц - до 5 миллионов рублей;

- за менее значительные - для индивидуальных предпринимателей до 25 тысяч рублей, для юридических лиц - до 500 тысяч рублей.

Одним из основополагающих принципов как действующего КоАП, так и рассматриваемой редакции, является принцип справедливости и соразмерности (пункт 1 статьи 2.6 законопроекта). То есть административное наказание должно быть соразмерным характеру совершенного административного правонарушения, характеру и степени угрозы или степени и размеру вреда, который причинен или мог быть причинен в результате совершения такого правонарушения.

Полагаем, что высокие размеры штрафов не соответствуют вышеуказанному принципу и неприемлемы в части создания благоприятных условий для осуществления предпринимательской деятельности.

Так, например, проектируется увеличение ответственности по составам правонарушений, установленных главой 24 "Административные правонарушения в области технического регулирования". В статьях 24.3 и 24.4 (нарушение порядка маркировки продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия) административная ответственность для юридических лиц увеличена в 10 и более раз по отношению к действующему КОАП.

Кроме того, в проекте Кодекса не проводится дифференциация размеров административных штрафов для разных субъектов предпринимательства. Прежде всего, не учитываются имущественное и финансовое положение юридического лица, а также иные имеющие существенное значение для индивидуализации административной ответственности обстоятельства административного наказания. Такой подход, прежде всего, будет препятствовать развитию малого бизнеса и содействовать ведению предпринимательской деятельности в теневом секторе экономики.

Законопроектом предполагается применение такого вида наказания, как административное приостановление деятельности. В соответствии со статьей 4.16 законопроекта административное приостановление деятельности назначается только за совершение грубых административных правонарушений, предусмотренных статьями (частями статей) раздела II Кодекса, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания. Поскольку четкие критерии отнесения административных правонарушений к грубым законопроектом не определены, строгие рамки применения данного вида наказания также отсутствуют. Данная аргументация также применительна к административному наказанию - ликвидация юридического лица.

Представляется, что данная проблема должна быть решена комплексно вместе с проблемой определения критериев для категорий административных правонарушений.

Исходя из решения такого подхода, особое внимание необходимо уделить расширению практики применения в отношении субъектов предпринимательства административной ответственности в виде предупреждения за первые совершенные преступления.

Такой подход позволит субъектам предпринимательской деятельности осуществлять взаимодействие с органами государственными власти в открытом и прозрачном формате и избежать уплаты огромных штрафов после первого проверочного мероприятия, тем самым устраняя серьезные административные барьеры для ведения бизнеса.

С целью исключения проведения необоснованных проверок субъектов малого и среднего предпринимательства органами государственного контроля (надзора) предлагается исключить рассмотрение анонимных жалоб от заявителей, а также лиц, предоставивших о себе заведомо ложную информацию. В связи с этим требуется предварительная идентификация заявителя.

Также следует рассмотреть возможность усиления ответственности должностных лиц органов государственной власти.

Комитет предлагает дополнительно обсудить установление административной ответственности (дисквалификация с запретом занимать соответствующие должности в случае повторного совершения неправомерных действий в течение года) уполномоченных должностных лиц за необоснованный отказ в согласованиях, разрешениях в случае, если отказ был оспорен в суде и вынесено решение о неправомерности такого отказа.

Предлагается установить административную ответственность уполномоченных должностных лиц за организацию необоснованных проверок, если вследствие таких действий был причинен ущерб субъектам предпринимательской деятельности, и впоследствии было установлено (принято решение суда), что оснований для проверки не было либо была нарушена процедура организации или осуществления вышеуказанных действий.

Пунктом 12 части 1 статьи 4.2 законопроекта вводится новый вид административного наказания - ликвидация юридического лица.

В представленной редакции законопроекта отсутствует административно-процессуальный порядок применения такой санкции.

Вместе с тем обращаем внимание, что основания ликвидации юридического лица закреплены в статье 61 Гражданского кодекса Российской Федерации, которой предусмотрен исковой порядок ликвидации юридического лица.

Введение административно-процессуального порядка ликвидации юридического лица создаст риски возникновения двух процедур ликвидации по одним и тем же основаниям (осуществление деятельности, запрещенной законом либо с грубыми нарушениями закона).

Кроме того, процедура ликвидации юридического лица, предусмотренная законопроектом, в отличие от искового порядка, может повлечь негативные последствия для инвесторов, кредиторов, третьих лиц, не являющихся субъектами ответственности.

Проект Кодекса содержит всего несколько составов, за которые предусмотрен такой вид административной ответственности как ликвидация юридического лица. Однако, в виду отсутствия установления четких критериев отнесения правонарушений к грубым административным правонарушениям (часть 1 статья 4.17), такая санкция может расширить сферу применения данного вида ответственности.

Таким образом, данная норма нуждается в дополнительном обсуждении.

Статья 41.24 законопроекта предусматривает в качестве меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении - приостановление операций по счетам в банке. Данная мера обеспечения производства по административному делу применяется во внесудебном порядке. В соответствии с указанной статьей приостановление операций по счетам в банке может применяться в целях пресечения административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена статьями 10.13, частью 2 статьи 10.14, частями 1, 2, 4 статьи 23.5, частью 8 статьи 30.3, статьями 37.22, 37.23 законопроекта, обеспечения производства по делам об указанных административных правонарушениях и исполнения назначенных за них административных наказаний. Предлагается предусмотреть, чтобы данная мера применялись исключительно по ограниченным составам правонарушений, чтобы избежать расширение сфер применения данной меры с целью предотвращения злоупотреблений со стороны должностных лиц.

Следует обратить внимание, что в представленной редакции КОАП увеличены сроки давности за различные составы административных правонарушений.

Необоснованным является увеличение сроков давности за правонарушения в сфере антимонопольного законодательства до 4 лет (в действующем КоАП РФ давность для указанной категории нарушений составляет 1 год), а также увеличение сроков за нарушение законодательства о налогах и сборах до 3 лет (в действующем КоАП РФ этот срок составляет 1 год). Считаем, что увеличение сроков давности привлечения к административной ответственности существенно ухудшит положение субъектов предпринимательской  деятельности.

Статья 5.12 законопроекта устанавливает увеличение срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административной ответственности. Так, проектируются разные сроки, в течение которых лицо считается подвергнутым административному наказанию в зависимости от категории совершенного административного правонарушения: 1, 2 и 3 года со дня исполнения постановления об административном наказании. В действующей статье 4.6 КоАП РФ существует единый срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию равный  1 год со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания. Учитывая нечеткую и не до конца обоснованную категоризацию административных правонарушений, установление дифференцированных сроков, в течение которых лицо считается подвергнутым административному наказанию, представляется не до конца проработанным. Кроме того, увеличение сроков до 2 и 3 лет усиливает неопределенность положения лица, в особенности хозяйствующего субъекта, и повышает экономические риски.

Частью 3 статьи 4.3 предусматривается, что за одно административное правонарушение может быть назначено основное либо основное и не более двух дополнительных административных наказаний, предусмотренных применяемой статьей (частью статьи) Раздела II настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях.

Не ясна обоснованность ужесточения ответственности по сравнению с действующим КоАП, допускающим применение только одного дополнительного наказания.

Считаем, что данное положение законопроекта нуждается в дополнительном обсуждении.

Комитет обращает внимание, что наряду с рассмотрением Государственной Думой нового КОАП в настоящее время проводится работа по реорганизации деятельности в области регулирования государственного контроля и надзора, в частности формируется система риско-ориентированного подхода. В этих условиях некоторые положения законопроекта будут противоречить совершенствованию законодательства Российской Федерации с целью поддержки развития малого и среднего бизнеса.

В этой связи Комитет предлагает включить в Постановление Государственной Думы ФС РФ о принятии законопроекта в первом чтении следующие положения:

- рекомендовать Правительству РФ обеспечить работу совместно с бизнес-сообществом по проведению инвентаризации контрольно-надзорной деятельности и осуществить ревизию обязательных требований (нормы законодательства и нормативно-правовых актов, обязательные к исполнению юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями), исключив из них избыточные;

- рекомендовать Правительству РФ ускорить внесение в Государственную Думу ФС РФ проекта федерального закона "Об основах государственного и муниципального контроля и надзора в Российской Федерации".

Вместе с тем, по тексту законопроекта Комитет имеет следующие замечания и предложения.

По Главе 25.

Ответственность (размер штрафа) за совершенные административные правонарушения, посягающие на права потребителей (ст. ст. 25.1, 25.3, 25.4, 25.7) целесообразно установить на уровне ответственности (размера штрафа), предусмотренной ст.25.6 "Обман потребителей". Представляется, что ответственность за незаконную продажу товаров (иных вещей), свободная реализация которых запрещена или ограничена законодательством, а также продажа товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг ненадлежащего качества или с нарушением установленных законодательством Российской Федерации требований не может быть ниже правонарушения за обман потребителей.

По главе 26.

1. В диспозиции части 2 статьи 26.1 понятие "незаконный сбыт" требует обсуждения. В российском законодательстве такой термин не определен. В проекте Кодекса содержание данного понятия также не раскрывается.

2. В части 2 статьи 26.2 и в части 1 статьи 26.3 не содержится возможность наложения административного наказания на индивидуальных предпринимателей. Между тем такие лица могут осуществлять розничную продажу алкогольной продукции, следовательно, могут нарушать правила и особые требования в этой части.

3. Статья 26.4 содержит в качестве административного наказания за нарушения в области поставки алкогольной продукции на территорию России - предупреждение или наложения штрафа только на юридических лиц. Предлагается дополнить статью возможность привлечения к административному наказанию также индивидуальных предпринимателей и должностных лиц.

4. В статье 26.6 в качестве санкции за нарушение установленного порядка учета этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции при их производстве или обороте наряду с административным штрафом предусмотреть возможность конфискации указанной продукции.

5. В части 1 статьи 26.8 за искажение информации и (или) порядка и (или) сроков при декларировании производства, оборота и использования этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, использования производственных мощностей, предусмотреть возможность привлечения к административной ответственности индивидуальных предпринимателей, а также предусмотреть возможность конфискации такой продукции.

6. Часть 2 статьи 26.8 (искажение информации при декларировании производства и оборота пива и пивных напиток, сидра, пуаре, медовухи) требует обсуждения. За аналогичные правонарушения, совершенные производителями этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции размер административного штрафа значительно ниже. Предусмотреть возможность административной ответственности также и для индивидуальных предпринимателей.

Новая редакция КоАП не содержит составов административных правонарушений за нарушение требований, установленных Федеральным законом от 30.12.2006 г. N 271-ФЗ "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации". В действующем КоАП ответственность за данные правонарушения устанавливаются статьей 14.34 "Нарушение правил организации деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках".

С учетом изложенного, Комитет Государственной Думы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству поддерживает принятие проекта федерального закона N 957581-6 "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" в первом чтении при условии его доработки ко второму чтению с учетом замечаний и предложений Комитета.

Председатель Комитета

А.Г. Аксаков