Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 957581-6 "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях", внесенный депутатами Государственной Думы В.А. Васильевым, В.Н. Плигиным, С.А. Поповым и другими (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 957581-6 "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях",
внесенный депутатами Государственной Думы В.А. Васильевым, В.Н. Плигиным, С.А. Поповым и другими

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрел проект федерального закона N 957581-6 "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - законопроект), внесенный депутатами Государственной Думы В.А. Васильевым, В.Н. Плигиным, С.А. Поповым и другими, и отмечает следующее.

Согласно пояснительной записке к законопроекту необходимость принятия нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях обусловлена в первую очередь происшедшими изменениями в организации общественной жизни и деятельности государства, изменениями в экономике, возникшими после вступления в силу действующей редакции Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (1 июля 2002 года).

В законопроекте предусмотрены и систематизированы нормы, устанавливающие общие положения законодательства об административных правонарушениях, правила разграничения полномочий в области законодательства об административных правонарушениях между органами государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, принципы административной ответственности, перечень видов административного наказания и правила назначения административного наказания, а также ряд других правовых институтов.

В законопроекте (часть 2 статьи 3.8) закреплено принципиально важное положение о том, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, наделенные статусом юридического лица, казенные учреждения не подлежат административной ответственности. Налагаемые на органы местного самоуправления административные штрафы подлежат возмещению за счет средств местных бюджетов, которые предназначены для решения вопросов обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, то есть в данном случае административная ответственность фактически перекладывается на жителей муниципальных образований, которые не совершали соответствующего административного правонарушения. Вместе с тем нормы законопроекта не исключают возможность привлечения к административной ответственности должностных лиц местного самоуправления за совершенные ими административные правонарушения.

Нормами статьи 1.4 законопроекта предусматриваются полномочия субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования административной ответственности, в том числе установление перечней органов, должностные лица которых уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях. Однако данные положения не включают всех полномочий субъектов Российской Федерации в указанной сфере.

В данной норме законопроекта не учитывается, что согласно пункту 24.1 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) относится также создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организации деятельности этих комиссий, создания административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации. При этом согласно нормам статьи 43.1 законопроекта дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами, административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственными учреждениями, подведомственными органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Полагаем, что данные полномочия субъектов Российской Федерации по созданию указанных органов необходимо предусмотреть также в статье 1.4 законопроекта.

В соответствии с частью 2 статьи 1.3.1 действующей редакции Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законами субъектов Российской Федерации предусматривается возможность наделять органы местного самоуправления полномочиями субъекта Российской Федерации по созданию комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. При этом согласно части 1.5 законопроекта в случаях, предусмотренных проектируемой редакцией Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях или законом субъекта Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться полномочиями составлять протоколы об административных правонарушениях.

В связи с изложенным в законопроекте необходимо предоставить возможность законами субъектов Российской Федерации наделять органы местного самоуправления полномочиями субъекта Российской Федерации по созданию комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации, с передачей органам местного самоуправления необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Кроме того, в целях создания механизмов, позволяющих органам местного самоуправления обеспечивать исполнение собственных полномочий путем применения принудительных процедур, в законопроекте необходимо предоставить право законом субъекта Российской Федерации наделять органы местного самоуправления полномочиями по привлечению лиц к административной ответственности за нарушение муниципальных нормативных правовых актов, установленной законом субъекта Российской федерации.

Нормы части 2 статьи 1.5 и статьи 48.19 законопроекта предусматривают, что органы местного самоуправления определяют по согласованию с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по принудительному исполнению исполнительных документов и обеспечению установленного порядка деятельности судов, виды обязательных работ и перечень организаций, в которых лица, которым назначено административное наказание в виде обязательных работ, отбывают обязательные работы. В то же время данное полномочие не относятся к вопросам местного значения поселений, муниципальных районов, городских округов и внутригородских районов, предусмотренных статьями 14, 15, 16, 16.2 Федерального закона Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) и, соответственно, в силу части 1 статьи 19 этого же Федерального закона должно рассматриваться как государственное полномочие. В законопроекте данное полномочие может быть отнесено к ведению органов местного самоуправления только путем наделения их соответствующим государственным полномочием.

Нормы части 1 статьи 41.8 законопроекта предусматривают принудительное препровождение (доставление) физического лица, а в случаях, предусмотренных пунктами 8 и 10 данной части, судна и других орудий совершения административного правонарушения в целях составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении при невозможности составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении на месте выявления административного правонарушения, в частности, в помещение органа местного самоуправления сельского поселения. В то же время в законопроекте порядок определения, строительства или оборудования такого помещения органами местного самоуправления сельского поселения не определен. При этом данное полномочие не относится к вопросам местного значения поселений, предусмотренных статьями 14 Федерального закона N 131-ФЗ и, соответственно, в силу части 1 статьи 19 этого же Федерального закона должно рассматриваться как делегированное органам местного самоуправления сельских поселений государственное полномочие, на реализацию которого требуется передача с федерального уровня данным органам необходимых материальных и финансовых средств.

Нормами части 1 статьи 42.22 законопроекта предусматривается перечень обстоятельств при наличии хотя бы одного из них орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении должны вынести постановление о прекращении производства по такому делу с соблюдением требований, предусмотренных проектируемой главой 44 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В то же время в части 1 статьи 42.22 законопроекта не предусматривается обстоятельство для прекращения производства по делу об административном правонарушении, указанное в части 4 статьи 24.5 действующего Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В настоящее время данная норма Кодекса предусматривает, что в случае, если во время производства по делу об административном правонарушении будет установлено, что главой муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, иным должностным лицом органа местного самоуправления, руководителем муниципального учреждения вносилось или направлялось в соответствии с порядком и сроками составления проекта соответствующего местного бюджета предложение о выделении бюджетных ассигнований на осуществление соответствующих полномочий, выполнение соответствующих уставных задач и при этом бюджетные средства на указанные цели не выделялись, производство по делу об административном правонарушении в отношении указанных должностных лиц подлежит прекращению.

Часть 4 статьи 24.5 была внесена в действующую редакцию Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 28 июня 2013 года N Пр-1391, в соответствии с которым Правительству Российской Федерации совместно с Генеральной прокуратурой Российской Федерации поручено подготовить и внести в установленном порядке предложения, направленные на исключение контрольными и надзорными органами практики применения санкций к должностным лицам местного самоуправления в случаях отсутствия объективной возможности таких лиц действовать надлежащим образом. В целях решения указанной проблемы соответствующие положения действующей редакции Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях также необходимо включить в представленный законопроект.

В целом принятие нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях позволит обеспечить более надежную правовую защиту прав и свобод человека и гражданина в соответствующей сфере общественных отношений, белее четкую и полную регламентацию административного производства, а также большую прозрачность применения мер административного наказания и процессуального принуждения к лицам.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления считает возможным поддержать законопроект с учетом указанных замечаний и предложений и рекомендует Государственной Думе его принять при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

В.Б. Кидяев