Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам на проект федерального закона N 957581-6 "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях", внесенный депутатами Государственной Думы В.А. Васильевым, В.Н. Плигиным, С.А. Поповым, Д.Ф. Вяткиным, В.А. Поневежским и другими (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам
на проект федерального закона N 957581-6 "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях",
внесенный депутатами Государственной Думы В.А. Васильевым, В.Н. Плигиным, С.А. Поповым, Д.Ф. Вяткиным, В.А. Поневежским и другими

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам рассмотрел внесенный депутатами Государственной Думы В.А. Васильевым, В.Н. Плигиным, С.А. Поповым, Д.Ф. Вяткиным, В.А. Поневежским и др., проект федерального закона N 957581-6 "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" в части вопросов, относящихся к его компетенции, и отмечает.

С целью наиболее полного отражения в законодательстве об административных правонарушениях изменений, произошедших за последние годы в законодательстве Российской Федерации и повлиявших на возникновение новых правовых институтов, а также на развитие бюджетного законодательства, законодательства о налогах и сборах и законодательства о таможенном деле был разработан новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс), направленный на обеспечение более надежной защиты прав и свобод гражданина, прозрачности применения мер административного наказания и процессуального принуждения, что должно положительно сказаться на уровне защиты прав граждан и на деловом климате в стране.

Как следует из пояснительной записки, представленной к законопроекту, в проекте осуществлена кодификация федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, которая обеспечит последовательность и согласованность всего комплекса общественных отношений, составляющих правовой институт административной ответственности.

Законопроект содержит ряд существенных новаций, в частности, им дифференцированы категории административных правонарушений, выделен специальный вид административной ответственности для индивидуальных предпринимателей (согласно действующему Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях индивидуальные предприниматели несут административную ответственность как должностные лица).

В Кодексе обновлена процессуальная часть, согласно которой рассмотрение дел об административных правонарушениях судами общей юрисдикции и арбитражными судами будет осуществляться по единым процессуальным правилам, предусмотренным Кодексом.

Среди принципиальных новелл следует отметить закрепление в Кодексе новых принципов административной ответственности. В частности, определены такие основополагающие принципы административной ответственности как: недопустимость повторного административного наказания за одно и тоже административное правонарушение, справедливость и соразмерность, гуманизм, состязательность и равенство сторон в производстве по делам об административных правонарушениях, принцип ведения производства об административных правонарушениях на государственном языке Российской Федерации, а также принцип оперативности производства по делам об административных правонарушениях, были определены и другие принципы административной ответственности, которые направлены на гуманизацию общественных отношений.

Принцип гуманизма устанавливает, что административное наказание и меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении не должны быть избыточными относительно целей административного наказания. Однако отнесение указанных процессуальных решений к избыточным, по мнению Комитета, не основано на четких критериях и носит оценочный характер, что создает правовую неопределенность в правоприменении.

Под административным правонарушением в Кодексе понимается виновно совершенное противоправное, причиняющее вред охраняемым законом общественным отношениям, деяние (действие или бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законом субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ст. 3.1). Данное понятие, по мнению Комитета, сужает его противоправность, признавая правонарушениями только те административные правонарушения, которые причинили вред, исключая таким образом формальные составы, к которым относятся, например, нарушения таможенных правил.

Впервые административные правонарушения были дифференцированы на такие категории, как грубые, значительные и менее значительные административные правонарушения, установление которых будет зависеть от характера административного правонарушения. Для каждой из категории установлены особенности производства по делам об административных правонарушениях.

Перечень видов административного наказания расширен за счет включения в него исправительных работ, лишения специального разорения (лицензии), административного запрета на посещение публичных и иных массовых мероприятий, определенных общественных мест, а также на пользование услугами авиаперевозчиков в качестве пассажиров, ликвидации юридического лица.

Следует отметить, что размеры административных штрафов определяются в зависимости от характера административного правонарушения (грубое административное правонарушение, значительное административное правонарушение и менее значительное административное правонарушение). В частности, за грубые административные правонарушения размер штрафа для граждан составляет до ста тысяч рублей, для индивидуальных предпринимателей до четырехсот тысяч рублей, для должностных лиц до восьмисот тысяч рублей, для юридических лиц до шестидесяти миллионов рублей.

Комитет обращает внимание, что в законопроекте предлагается увеличить размеры штрафов за нецелевое использование бюджетных средств в 2-4 раза, невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита - в 1,5-3 раза, неперечисление платы за пользование бюджетным кредитом - в 2,3-5 раз, нарушение срока перечисление платы за пользование бюджетным кредитом - в 3,3-6,7 раза, за неисполнение либо нарушение срока исполнения поручения о перечислении налога или сбора, страхового взноса, пеней, штрафа - в 20 - 30 раз, за грубое нарушение правил ведения бухгалтерской отчетности - в 2,5 раза, за нарушение режима зоны таможенного контроля и за непринятие мер в случае аварии или действия непреодолимой силы для отдельной категории лиц - в 10 раз, такое увеличение размеров административных штрафов наблюдается и в иных статьях главы 29 и 31 Кодекса.

Комитет отмечает несоразмерное многократное увеличение размеров штрафов по отдельным видам административных правонарушений. Такое разновеликое увеличение административных штрафов требует представления расчетов и дополнительного обоснования, которые отсутствуют в представленных к законопроекту материалах.

Кроме того, следует отметить, что предлагаемый в ст. 3.2, 4.6 Кодекса порядок определения штрафов, который может быть выражен не только в "твердой" сумме, но и быть кратным и исчисляться исходя из суммы выручки правонарушителя от реализации товаров (работ, услуг) либо из суммы расходов правонарушителя на приобретенные товары (работы, услуги). Однако период, за который должна определяться сумма выручки, в Кодексе не определен, что может привести к различному применению соответствующих санкций.

В главе 29 определены самостоятельные составы административных правонарушений в области финансов, налогов и сборов, а также страховых взносов. В данной главе сохранены составы административных правонарушений, в частности, за нарушение порядка представления бюджетной отчетности, порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет, за нарушение срока постановки на налоговый учет, за нарушение сроков представления налоговых деклараций, а в главе 31 сохранены составы административных правонарушений за нарушение таможенных правил.

При рассмотрении составов административных правонарушений в сфере законодательства Российской Федерации об обязательном социальном страховании (например ст. 29.23 Кодекса) следует учитывать, что функции по администрированию страховых взносов, уплачиваемых в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации и Федеральный фонд обязательного медицинского страхования согласно Указу Президента Российской Федерации от 15.01.2016 N 13 передаются уполномоченному федеральному органу исполнительной власти.

Кодексом определены новые составы административных правонарушений: за отказ от предоставления информации налогоплательщику или плательщику страховых взносов (ст. 29.19), за неисполнение обязанностей и требований при осуществлении внешнеторговых бартерных сделок (ст. 23.24).

Обращаем внимание на то, что в Кодексе не нашло отражение предусмотренное в действующем КоАП РФ освобождение лиц от административной ответственности при выявлении факта совершения им действий (бездействия), содержащих признаки состава административного правонарушения, в области финансов, налогов и сборов, страхования, рынка ценных бумаг, при условии, если они являются лицами, подавшими специальную декларацию в соответствии с Федеральным законом "О добровольном декларировании физическими лицами активов и счетов (вкладов) в банках и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", и если такие действия (бездействие) связаны с приобретением (формированием источников приобретения), использованием либо распоряжением имуществом и (или) контролируемыми иностранными компаниями и (или) с совершением валютных операций и (или) зачислением денежных средств на счета (вклады), информация о которых содержится в специальной декларации.

Учитывая важность сохранения гарантий, предоставленных указанным Федеральным законом, в течение длительного периода, Комитет считает необходимым при подготовке законопроекта ко второму чтению их восстановить.

В статье 29.19 Кодекса определяется состав административного правонарушения за отказ от предоставления должностным лицом налогового органа, информации налогоплательщику о его налогообложении, а также о его правах и обязанностях. Данное положение не согласуется с положениями ст. 32 НК РФ, определяющей обязанности налогового органа.

В статье 29.24, 29.26 и 29.27 Кодекса усматривается дублирование ответственности за одни и те же правонарушения в отношении юридических лиц, которые в соответствии со ст. 132, 133 и 134 НК РФ уже несут ответственность за соответствующие нарушения (за нарушение открытия счета налогоплательщику, нарушение срока исполнения поручения о перечислении налога, неисполнение решения о приостановлении операций по счетам налогоплательщика), что недопустимо.

Поскольку обязанность налогоплательщика о сообщении сведений о счетах в банке была исключена из НК РФ Федеральным законом от 02.04.2014 N 52-ФЗ, а законодательством Российской Федерации о страховых взносах такая обязанность также не предусмотрена, Комитет предлагает ко второму чтению исключить из Кодекса статью 29.25, устанавливающую ответственность должностных и юридических лиц за непредставление либо несвоевременное представление сведений об открытии, изменении реквизитов и о закрытии счета либо вклада в банке или иной кредитной организации.

По вопросу административных правонарушений за нарушение таможенных правил, Комитет обращает внимание, что на рассмотрении Государственной Думы находятся проекты федеральных законов N 822516-6 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" и N 981889-6 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части совершенствования административной ответственности за нарушение таможенных правил", внесенные Правительством Российской Федерации в соответствии с п. 71 плана мероприятий ("дорожной карты") "Совершенствование таможенного администрирования", утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 29.06.2012 N 1125-р, которые не нашли своего отражения в Кодексе.

По мнению Комитета, целесообразно при подготовке законопроекта ко второму чтению включить в Кодекс составы административных правонарушений в сфере маркировки товаров контрольными (идентификационными) знаками, поскольку Правительством Российской Федерации в настоящее время готовится к внесению в Государственную Думу пакет законодательных инициатив, направленных на регулирование данных отношений.

Обращаем внимание, что в законопроекте ограничиваются права должностных лиц государственных органов. Так согласно ч. 1 ст. 42.4 Кодекса протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их структурных подразделений и территориальных органов в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них в соответствии с федеральными законами. Вместе с тем, согласно Кодексу таможенные органы, как и другие агенты валютного контроля, лишены права возбуждать дела, связанные с нарушением валютного законодательства (пункт 60 части 1 статьи 42.5), что не согласуется с валютным законодательством Российской Федерации и полномочиям таможенных органов.

Комитет отмечает наличие в тексте законопроекта ряда неточностей. Так согласно подпункту "б" пункта 2 статьи 4.6 Кодекса сумма штрафа может быть выражена в сумме неуплаченных и подлежащих уплате на момент окончания или пресечения административного правонарушения налогов, сборов, страховых взносов или таможенных пошлин. Обращаем внимание, что законодательство о налогах и сборах не определяет момент окончания или пресечения административного правонарушения. Ко второму чтению предлагаем рассмотреть вопрос о взимании административного штрафа в сумме, кратной неуплаченной сумме налога, сбора, страхового взноса.

Согласно примечанию к статье 27.1 выручка от реализации товаров (работ, услуг) определяется в соответствии со статьями 248 и 249 НК РФ, а расходы на приобретение товаров (работ, услуг) определяются в соответствии со статьями 254 и 268 НК РФ. Учитывая положения НК РФ предлагаем в рассматриваемой статье Кодекса говорить об определении выручки и расходов в соответствии с главой 25 "Налог на прибыль организаций" НК РФ.

Следует также отметить, что положения статей 5.11, 29.19 Кодекса требуют уточнения с учетом того обстоятельства, что законодательство о налогах и сборах состоит не только из федерального закона, но и из законодательства субъектов Российской Федерации о налогах, а также нормативно правовых актов муниципальных образований.

В целом принятие нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях позволит упорядочить административную ответственности в области финансового и таможенного законодательства, обеспечит надлежащую правовую защиту прав и свобод человека и гражданина в данных сферах общественных отношений, а также повысит прозрачность применения мер административного наказания и процессуального принуждения к лицам.

С учетом изложенного Комитет по бюджету и налогам поддерживает проект федерального закона N 957581-6 "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" с учетом его доработки ко второму чтению в соответствии с представленными замечаниями и предложениями.

Председатель Комитета

А.М. Макаров