Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по финансовому рынку от 17 февраля 2016 г. Протокол N 171/4 (шестого созыва) по проекту федерального закона N 954041-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенному Правительством Российской Федерации (в части введения новых требований к застройщикам, направленных на повышение защиты прав граждан - участников долевого строительства) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по финансовому рынку от 17 февраля 2016 г. Протокол N 171/4
(шестого созыва)
по проекту федерального закона N 954041-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенному Правительством Российской Федерации
(в части введения новых требований к застройщикам, направленных на повышение защиты прав граждан - участников долевого строительства)

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев проект федерального закона N 954041-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации, Комитет Государственной Думы по финансовому рынку (далее - Комитет) сообщает следующее.

Проект федерального закона (далее - законопроект) направлен на совершенствование законодательства в сфере долевого строительства многоквартирных домов и иных объектов недвижимости с целью повышения уровня защиты прав граждан-участников долевого строительства и предусматривает, в частности, уточнение предмета регулирования Федерального закона от 30 декабря 2004 года N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон), установление новых требований к застройщикам в части их финансового положения и добросовестного поведения, повышение информационной открытости застройщиков, уточнение использования застройщиками привлеченных денежных средств, расширение полномочий контролирующих органов, внедрение нового механизма финансирования долевого строительства с использованием счетов эскроу для размещения привлеченных застройщиком средств участников долевого строительства.

Комитет, поддерживая концепцию представленного законопроекта, вместе с тем, полагает необходимым высказать следующие замечания.

Законопроект исчерпывающим образом регламентирует определение и механизм расчета размера собственного капитала застройщика (см. проектируемый пункт 1 части 2 статьи 3 Федерального закона). Такой размер, составляющий не менее пяти процентов от величины, рассчитываемой как произведение общей площади жилых помещений в многоквартирных домах, строящихся застройщиком с привлечением средств участников долевого строительства и не введенных в эксплуатацию, на среднюю цену одного квадратного метра общей площади жилого помещения на первичном рынке жилья в субъекте Российской Федерации, на территории которого осуществляется строительство таких многоквартирных домов, по данным Федеральной службы государственной статистики, или среднюю цену, определяемую на основании указанных данных по методике, устанавливаемой уполномоченным органом, указанным в части 1 статьи 23 Федерального закона, в случае осуществления строительства таких многоквартирных домов на территории нескольких субъектов Российской Федерации, предлагается определять по данным бухгалтерского учета в порядке, установленном Правительством Российской Федерации на последнюю отчетную дату, предшествующую дате государственной регистрации первого договора участия в долевом строительства многоквартирного дома.

Таким образом, право привлечения застройщиком денежных средств участников долевого строительства законопроектом прямо поставлено в зависимость от размера собственного капитала застройщика. Учитывая это полагаем необходимым установить порядок определения размера собственного капитала застройщика непосредственно федеральным законом, а не нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации.

В отношении застройщика, чей размер собственного капитала является недостаточным, устанавливается требование, согласно которому сумма его собственного капитала и собственных капиталов юридических лиц с которыми застройщик в целях привлечения денежных средств вправе (см. проектируемую часть 1.1 статьи 3 Федерального закона) заключить договор поручительства, предусматривающий солидарную либо субсидиарную ответственность таких юридических лиц по обязательствам застройщика по договорам участия в долевом строительстве, должна составлять не менее одного миллиарда рублей.

Данное положение законопроекта требует дополнительного обсуждения в части обоснованности установления такого размера совокупного собственного капитала. Полагаем, что число соответствующих юридических лиц (застройщиков, поручителей, сопоручителей), способных выполнить указанное требование недостаточно. Кроме того, реализация данного положения законопроекта может привести к существенному сокращению числа застройщиков (в частности, на региональном уровне, где застройщики зачастую являются субъектами малого и среднего предпринимательства), включая тех, кто уже работает на рынке строительства недвижимости и привлекает денежные средства для долевого строительства и повлечь появление новых "обманутых дольщиков", а также спровоцировать монополизацию строительного рынка и возникновение мошеннических схем (например, по продаже поручительства).

Кроме того, полагаем целесообразным рассмотреть вопрос о конкретизации порядка определения размера поручительства, выдаваемого поручителем застройщику, не соответствующему требованию, предъявляемому к размеру собственного капитала: должно ли такое поручительство быть в размере уже заключенных договоров участия в долевом строительстве или в размере стоимости всех жилых помещений в строящемся доме или недостающего размера собственного капитала застройщика, с учетом того, что в случае, если застройщик не соответствует вводимому законопроектом требованию о размере собственного капитала, размер собственных капиталов застройщика и юридического лица, заключившего договор поручительства, должен составлять не менее одного миллиарда рублей.

В целях повышения информационной открытости застройщика законопроект дополняет Федеральный закон новой статьей 3.1, предусматривающей раскрытие застройщиком, привлекающим денежные средства участников долевого строительства, информации о своей деятельности и обеспечения к этой информации свободного доступа посредством создания и ведения сайта в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

В пункте 5 части 2 проектируемой статьи 3.1 Федерального закона полагаем необходимым уточнить формулировку "договор участия в долевом строительстве, утверждаемый и используемый застройщиком...", учитывая, что она содержит ссылку на новую редакцию части 2 статьи 4 Федерального закона (см. подпункт "а" пункта 4 статьи 1 законопроекта) в которой говорится о "типовом договоре участия в долевом строительстве...". Вместе с тем, обращаем внимание, что утверждение типовой формы договора может повлечь ограничение свободы сторон договорных отношений учитывая особенности отношений сторон договора участия в долевом строительстве (например, в части порядка оплаты цены договора за счет кредитных средств, в части участия кредитных организаций, выдающих ипотечные кредиты гражданам). В связи с этим, предлагаем рассмотреть возможность утверждения не "типового договора участия в долевом строительстве", а примерных условий договора участия в долевом строительстве.

Пунктом 6 части 2 проектируемой статьи 3.1 Федерального закона предусмотрена обязанность застройщика размещать сведения о бенефициарных владельцах застройщика. Обращаем внимание, что использование законодательно не определенного термина "бенефициарный владелец" влечет правовую неопределенность при его применении.

Содержащееся в пункте 7 части 2 проектируемой статьи 3.1 Федерального закона требование об отсутствии в реестре недобросовестных участников аукциона, упоминание об учредителях застройщика является излишним.

Также полагаем необходимым установить в части 2 проектируемой статьи 3.1 Федерального закона исчерпывающий перечень информации, размещаемой на официальном сайте застройщика.

Кроме того, предлагаем рассмотреть возможность включения в состав информации, размещаемой в электронном виде (см. часть 2 проектируемой статьи 3.1 Федерального закона), сведения, содержащие ежеквартальную (по итогам IV квартала - годовую) бухгалтерскую отчетность застройщика, составленную в соответствии с требованиями Российской Федерации, а также актуальные (срок давности не более одного месяца) фотографии строящихся объектов с прилегающей территорией, отражающие динамику строительства.

Подпунктом "в" пункта 4 статьи 1 законопроекта устанавливается норма, согласно которой условия договора должны соответствовать информации, включенной в проектную декларацию на момент заключения договора участия в долевом строительстве. Следует учесть, что пункт 1 части 4 Федерального закона уже содержит ссылку на соответствие условий договора с проектной документацией. В соответствии со статьей 19 Федерального закона проектная декларация должна быть обнародована не позднее чем за четырнадцать дней до дня заключения застройщиком договора с первым участником долевого строительства. Следовательно, на момент заключения договора указанная информация не может отличаться от проектной декларации.

Пунктом 5 части 4 статьи 4 Федерального закона в перечне обязательных условий договора должен быть обозначен способ обеспечения исполнения обязательств застройщиков. Предлагаемые законопроектом изменения, предоставляющие возможность участникам долевого строительства размещать средства на счетах эскроу и исключающие необходимость выбора способа обеспечения исполнения обязательств по договору, не нашли своего отражения в перечне условий, которые должен содержать договор.

Законопроектом (часть 5 статьи 1) предусмотрен единственно возможный порядок расчетов участников долевого строительства с застройщиком - безналичный, что создает участникам значительные неудобства, а также влечет дополнительные расходы в виде комиссии кредитной организации за совершение таких операций. Учитывая изложенное, полагаем необходимым предоставить участникам долевого строительства осуществлять уплату цены договора также путем наличных расчетов.

Законопроектом (пункт 6 статьи 1) вводится новый механизм привлечения застройщиком денежных средств участников долевого строительства в случае размещения таких средств на счетах эскроу. Счет эскроу позволяет блокировать денежные средства, полученные кредитной организацией от участников долевого строительства в счет уплаты по договору долевого строительства, до момента передачи указанным лицам объекта долевого строительства и лишает застройщика возможности пользоваться средствами участников долевого строительства. Установление в договорах участия в долевом строительстве требования о размещении участниками средств на счетах эскроу может быть предусмотрено как условие кредитного договора о предоставлении застройщику целевого кредита на строительство многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости. При этом право использования такого механизма российским кредитным учреждениям предоставлено при условии, что величина их собственных средств (капитала) составляет не менее 20 млрд. рублей.

Несмотря на то, что указанный механизм предлагается в качестве альтернативного, участники рынка высказывают опасение, что банки, при кредитовании будут иметь возможность диктовать свои условия в части обязательности применения механизма, связанного со счетами эскроу.

Согласно пункту 3 части 7 проектируемой статьи 15.3 Федерального закона, договором о предоставлении застройщику целевого кредита на строительство должен быть предусмотрен "порядок осуществления банком контроля за целевым использованием денежных средств кредита, в том числе в соответствии с требованиями проектной документации". Реализация данного положения законопроекта представляется затруднительной, поскольку проверка проектной документации имеет соответствующую специфику и банк для осуществления проверки вынужден будет привлечь соответствующих специалистов сторонних организаций или расширить собственный штат сотрудников, что повлечет увеличение его издержек и повлияет на конечную цену объекта строительства.

Пункт 5 части 7 проектируемой статьи 15.3 Федерального закона устанавливающий обязанность застройщика предоставлять банку информацию об организациях и лицах, участвующих в строительстве объектов недвижимости, должен быть скорректирован в части установления закрытого перечня указанных организаций и лиц, поскольку обязательство требовать "иную информацию, предоставление которой предусмотрено настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами и кредитным договором" может повлечь злоупотребления со стороны кредитной организации.

Аналогичное замечание, в части нарушения прав застройщика, касается пункта 6 части 7 проектируемой статьи 15.3 Федерального закона, устанавливающего право банка запрашивать "иную информацию и документы, необходимые для контроля за целевым использованием застройщиком денежных средств кредита и обязанность застройщика предоставлять банку такую информацию". Перечень запрашиваемой информации и документов должен быть конкретизирован и определен исчерпывающим образом.

В законопроекте не содержится четкого указания, каким образом банк может взимать вознаграждение как эскроу-агент. Часть 5 проектируемой статьи 15.4 Федерального закона допускает возможность использования таких средств (части таких средств) для оплаты обязательств застройщика по кредитному договору. В случае если кредитным договором не предусмотрена такая возможность, то внесенные на счет эскроу денежные средства перечисляются застройщику. Не ясно, кто в данном случае оплачивает обслуживание счета эскроу. Статья 860.7 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) предоставляет банку возможность получать вознаграждение из денежных средств, находящихся на счете эскроу. Таким образом, в законопроекте следует предусмотреть соответствующие уточняющие положения.

Также обращаем внимание, что застройщик сможет получить денежные средства участников долевого строительства со счета эскроу только после предоставления банку документа, подтверждающего передачу помещения участнику строительства, при этом законопроектом устанавливается перечень направлений, по которым могут быть использованы денежные средства участников долевого строительства. Указанные положения нуждаются в дополнительном обсуждении, так как, во-первых, не совсем ясно, за счет каких средств застройщик будет осуществлять погашение кредита, если у него отсутствует доступ к средствам на счете эскроу до передачи объекта, а во-вторых, отсутствует целесообразность установления направлений использования денежных средств участников долевого строительства, если указанные средства поступают к застройщику после строительства и исполнения обязательств по передаче объекта участникам долевого строительства.

В соответствии с ГК РФ банковский счет открывается банком клиенту, который должен быть идентифицирован в соответствии с требованиями Федерального закона от 7 августа 2001 года N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма". Кредитные организации обязаны проводить в отношении своих клиентов (как юридических, так и физических лиц) определенный комплекс мероприятий в целях борьбы с легализацией преступных доходов и финансированием терроризма, в том числе осуществлять идентификацию лиц до принятия на обслуживание. При этом объем идентификационных сведений, который обязана установить кредитная организация, для физических и юридических лиц является различным. Учитывая изложенное, при доработке законопроекта ко второму чтению представляется целесообразным уточнить вопрос о правовых последствиях уступки участником долевого строительства прав требований по договору участия в долевом строительстве новому участнику долевого строительства в отношении счета эскроу, открытому прежнему участнику долевого строительства.

Кроме того, комплекс "противолегализационных" мероприятий в целях борьбы с легализацией преступных доходов и финансированием терроризма предусматривает, в том числе, возможность реализации кредитной организацией права по расторжению существующих договорных отношений с клиентом. Вместе с тем, проектируемая часть 6 статьи 15.4 Федерального закона содержит исчерпывающий перечень оснований для закрытия счета эскроу, который вышеназванные основания не предусматривает.

По нашему мнению, также следует обратить внимание на положения пункта 7 статьи 1 законопроекта, предлагающие изменения в статью 18 Федерального закона. В соответствии с частью 6 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации для строительства объектов в границах Байкальской природной территории застройщик обязан получить кроме положительного заключения государственной экспертизы проектной документации еще и положительное заключение государственной экологической экспертизы. Таким образом, пункт 4 части 1 статьи 18 Федерального закона возможно дополнение словами ", на проведение государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство которых предполагается осуществлять на Байкальской природной территории.".

В дополнительном обсуждении и обосновании нуждаются положения пункта 7 статьи 1 законопроекта, уточняющие цели использования денежных средств, уплачиваемых участниками долевого строительства. В частности, это касается обязанности застройщиков производить строительство и (или) реконструкцию объектов инженерно-технической инфраструктуры и социальной инфраструктуры за счет средств участников долевого строительства (проектируемый пункт 10 части 1 статьи 18 Федерального закона). Указанными инфраструктурными объектами будут пользоваться не только участники долевого строительства, но и жители близлежащих территорий. Следовательно, создаются неравные правовые условия, поскольку материальные затраты понесли только участники долевого строительства. Также следует учитывать финансовое положение муниципальных образований, на баланс которых предполагается передавать указанные инфраструктурные объекты и определить механизм передачи таких объектов.

Отмечаем также, что законопроектом предлагается предоставить контролирующему органу в сфере долевого строительства право выдавать предписания об устранении выявленных нарушений требований к размеру собственного капитала и осуществлять контроль за их исполнением как в отношении застройщика, так и его поручителей. Данное положение законопроекта позволит контролирующему органу выдавать предписания, в том числе кредитным организациям, если они являются поручителями застройщика.

В связи с изложенным, предлагаем абзац семнадцатый пункта 11 статьи 1 законопроекта изложить в следующей редакции: "1.2) выдает застройщику предписание об устранении выявленных нарушений требований к размеру собственного капитала, в том числе в случае, установленном частью 1.1 статьи 3 настоящего Федерального закона и осуществляет контроль за его исполнением;".

Пункт 11 статьи 1 законопроекта вносит изменения в статью 23 Федерального закона, существенно расширяя полномочия контролирующего органа. Предусмотренное проектируемым пунктом 1.4 части 6 осуществление контроля за соблюдением застройщиком графиков строительства может потребовать дополнительных затрат бюджетов субъектов Российской Федерации, которые требуют экономического обоснования.

Проектируемый пункт 1.6 части 6 допускает предельно широкую трактовку и требует корректировки в части установления закрытого перечня лиц, сведения о которых подлежат предоставлению.

Подпункт "г" пункта 11 статьи 1 законопроекта обязывает контролирующий орган осуществлять контроль (надзор) за привлечением денежных средств граждан жилищно-строительными кооперативами в соответствии с федеральными законами, регулирующими деятельность таких кооперативов. Особенности организации жилищно-строительных кооперативов и правовое положение их членов установлены Жилищным кодексом Российской Федерации (далее - ЖК РФ). В соответствии со статьей 110 ЖК РФ привлечение денежных средств членов кооператива не предусмотрено. Члены жилищно-строительного кооператива исключительно своими средствами участвуют в строительстве многоквартирного дома и осуществляют контроль за финансово-хозяйственной деятельностью кооператива, а в случае возникновения убытков обязанность по их покрытию возлагается на членов такого кооператива. Следовательно, возложение полномочий по контролю за целевым использованием денежных средств граждан жилищно-строительными кооперативами не соответствуют положениям ЖК РФ.

Следует учесть, что Государственной Думой 22 октября 2014 года в первом чтении принят проект федерального закона N 469182-6 "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления уголовной ответственности за нарушение требований законодательства об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости и нецелевое использование денежных средств, уплачиваемых участниками долевого строительства по договору участия в долевом строительстве" (далее - проект федерального закона N 469182-6). Данный проект федерального закона предусматривает дополнить наказание застройщиков не только административной, но и уголовной ответственностью. В этой связи необходимо согласовать позиции ответственности застройщиков представленного законопроекта с проектом федерального закона N 469182-6.

Представляется целесообразным установить в законопроекте переходный период для застройщиков до утверждения соответствующих нормативных актов, предусмотренных законопроектом в части регулирования предлагаемых требований.

Высказанные замечания не являются концептуальными и могут быть учтены при подготовке законопроекта ко второму чтению.

Принимая во внимание вышеизложенное, Комитет Государственной Думы по финансовому рынку рекомендует принять в первом чтении проект федерального закона N 954041-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации.

Председатель Комитета

Н.Н. Гончар