Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству (шестого созыва) по проекту федерального закона N 954041-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части введения новых требований к застройщикам, направленных на повышение защиты прав граждан - участников долевого строительства) внесен Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству
(шестого созыва)
по проекту федерального закона N 954041-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части введения новых требований к застройщикам, направленных на повышение защиты прав граждан - участников долевого строительства)
внесен Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству рассмотрел проект федерального закона N 954041-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части введения новых требований к застройщикам, направленных на повышение защиты прав граждан - участников долевого строительства), внесенный Правительством Российской Федерации (далее - законопроект), и сообщает следующее.

Как следует из пояснительной записки, целью законопроекта является повышение защиты прав граждан - участников долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости.

Комитет, отмечая актуальность предлагаемых изменений, вместе с тем считает необходимым отметить следующее.

1. Законопроектом вводится уточнение о том, что действие Федерального закона от 30 декабря 2004 года N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 214-ФЗ) в части регулирования отношений при строительстве многоквартирных домов в равной степени распространяются на отношения при строительстве жилых домов блокированной застройки.

Сложившаяся судебная практика зачастую не распространяет действие Федерального закона N 214-ФЗ на жилые дома блокированной застройки, поскольку такие дома не относятся к многоквартирным (например, Постановление Арбитражного суда Московского округа от 29 октября 2014 года N Ф05-12035/14 по делу N А41-65065/13).

В результате защита прав и законных интересов граждан, чьи денежные средства привлекаются для строительства жилых домов блокированной застройки, значительным образом снижена, поскольку указанные граждане не вправе воспользоваться гарантиями, предусмотренными Федеральным законом N 214-ФЗ, а на застройщиков, осуществляющих строительство таких домов, не распространяются механизмы контроля и обеспечения исполнения обязательств перед участниками долевого строительства, закрепленные Федеральным законом N 214-ФЗ.

Вместе с тем, необходимо учесть, что к жилым домам блокированной застройки также относятся одноэтажные жилые дома, состоящие из двух блоков, предназначенных для проживания всего двух семей. Такие дома зачастую строятся гражданами самостоятельно либо на основании договора строительного подряда, а также в соответствии с иными способами, предусмотренными гражданским законодательством. Кроме того, строительство таких домов зачастую осуществляется индивидуальными предпринимателями.

Учитывая изложенное, у Комитета вызывает опасения тот факт, что распространение положений Федерального закона N 214-ФЗ на все без исключения жилые дома блокированной застройки значительным образом усложнит осуществление строительства таких домов, в том числе, предназначенных для двух семей, существенно увеличит стоимость их строительства и закроет доступ индивидуальным предпринимателям и множеству юридических лиц, не соответствующих требованиям Федерального закона N 214-ФЗ, к сфере, при том, что риск негативных последствий, возникающих в результате нарушения прав и законных интересов граждан, вкладывающих свои денежные средства в строительство жилых домов блокированной застройки, несоизмеримо меньше, чем при строительстве многоквартирных жилых домов.

Кроме того, Комитет подчеркивает, что введение предлагаемой нормы не обеспечит полноценную защиту прав граждан, инвестирующих в строительство жилых домов блокированной застройки, в рамках банкротства застройщика, поскольку законопроектом не вносятся соответствующие изменения в параграф 7 главы IX Федерального закона от 26 октября 2002 года N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)", а действующая редакция статьи 201.1 указанного Федерального закона предусматривает, что под объектом строительства понимается многоквартирный дом, а не жилой дом блокированной застройки.

2. Законопроектом вводятся дополнительные требования к застройщикам. В частности, предлагается установить, что размер собственного капитала застройщика, имеющего право на привлечение денежных средств участников долевого строительства, должен составлять не менее пяти процентов от величины, рассчитываемой как произведение общей площади жилых помещений в многоквартирных домах, строящихся застройщиком с привлечением средств участников долевого строительства и не введенных в эксплуатацию, на среднюю цену одного квадратного метра общей площади жилого помещения на первичном рынке жилья в субъекте Российской Федерации, на территории которого осуществляется строительство таких многоквартирных домов, по данным Федеральной службы государственной статистики, или среднюю цену, определяемую на основании указанных данных по методике, устанавливаемой уполномоченным органом, указанным в части 1 статьи 23 Федерального закона N 214-ФЗ, в случае осуществления строительства таких многоквартирных домов на территории нескольких субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем, пояснительная записка не содержит обоснования устанавливаемых законопроектом размера собственного капитала застройщика и размера совокупного капитала застройщика и юридических лиц, заключивших договор поручительства с застройщиком.

Также непосредственно в законопроекте следует уточнить, что следует понимать под "собственным капиталом застройщика, определенный по данным бухгалтерского учета", учитывая, что именно его размер является основой для выявления соответствия или несоответствия застройщика указанному финансовому требованию. Наделение Правительства Российской Федерации правом по установлению порядка определения размера собственного капитала, в данном случае представляется недостаточным и не позволит на момент принятия закона достоверно определить, как будет рассчитываться его размер.

По мнению Комитета, вызывает опасение предусмотренное законопроектом положение, согласно которому в случае, если размер собственного капитала застройщика не соответствует вышеуказанному финансовому требованию, сумма собственного капитала застройщика и собственных капиталов юридических лиц, заключивших договор поручительства с застройщиком в соответствии с частью 11 статьи 3 Федерального закона N 214-ФЗ, должна составлять не менее одного миллиарда рублей.

Представляется, что на практике число застройщиков и юридических лиц, заключивших с ним договор поручительства, которые способны показать собственный капитал не менее одного миллиарда, минимально. В этой связи, введение такого требования способно усложнить выход на рынок региональных застройщиков, осуществляющих свою деятельность в рамках холдинговых структур.

Кроме того, представляется, что предлагаемый механизм взаимной ответственности застройщиков путем заключения договора поручительства нуждается в дополнительном уточнении.

Так, законопроектом не предусмотрено установление предельного срока поручительства или указание на то, что такой срок не должен быть установлен.

При этом, в соответствии с пунктом 6 статьи 367 Гражданского кодекса Российской Федерации поручительство прекращается по истечении указанного в договоре поручительства срока, на который оно дано.

Учитывая указанное, возможны ситуации, при которых поручительство будет прекращено до установленного договором долевого участия срока передачи объекта долевого строительства, в результате чего не будет обеспечена необходимая защита прав участников долевого строительства. Кроме того, при определении срока поручительства нельзя отталкиваться и от срока передачи объекта долевого строительства, поскольку предъявление требований к поручителям возможно и после истечения срока передачи объекта долевого строительства.

Учитывая изложенное, представляется необходимым указать, что в договоре поручительства не должен быть установлен срок поручительства. В таком случае в соответствии с положениями Гражданского кодекса Российской Федерации поручительство прекращается при условии, что кредитор в течение года со дня наступления срока исполнения обеспеченного поручительством обязательства не предъявит иск к поручителю.

Также, по мнению Комитета, следует детально рассмотреть случаи взаимного поручительства между юридическими лицами, каждый из которых будет являться застройщиком, привлекающим денежные средства участников долевого строительства, с учетом возможных рисков возникновения банкротства всех или большинства застройщиков, участвующих во взаимном поручительстве, что, в свою очередь, приведет к массовому неисполнению обязательств по договорам участия долевого строительства.

3. Законопроектом вводится возможность привлечения застройщиком средств участников долевого строительства в случае размещения таких средств на счетах эскроу.

В этих целях застройщику предоставляется возможность заключить с российской кредитной организацией, собственный капитал которой составляет не менее чем 20 млрд.рублей, кредитный договор с условием об установлении в договорах участия в долевом строительстве условия о блокировании вносимых участниками долевого строительства денежных средств на счетах эскроу. Застройщик вправе получить заблокированные на счетах эскроу денежные средства только после передачи участнику долевого строительства объекта долевого строительства.

При этом, в таком случае застройщик освобождается от обязанности обеспечивать исполнение своих обязательств по договорам участия в долевом строительстве залогом, поручительством банка в порядке, установленном статьей 15.1 Федерального закона N 214-ФЗ, и страхованием своей гражданской ответственности в порядке, установленном статьей 15.2 Федерального закона N 214-ФЗ.

Предлагаемый механизм, по мнению Комитета, заслуживает внимания.

Вместе с тем представляется необходимым урегулировать ряд вопросов.

Так, в законопроекте необходимо разрешить вопрос о лице, обязанном выплатить банку как эскроу-агенту вознаграждение за предоставляемую услугу по депонированию денежных средств. Учитывая, что Гражданский кодекс Российской Федерации предусматривает возможность получения вознаграждения банка из денежных средств, находящихся на счете эскроу, если такое условие установлено договором, по мнению Комитета необходимо уточнить, что такое вознаграждение подлежит уплате застройщиком.

Кроме того, представляется необходимым защитить права бенефициара и депонента в случае банкротства кредитной организации, являющейся эскроу-агентом.

При этом отмечаем, что законопроектом не гарантируется участникам долевого строительства возврат размещенных на счете эскроу денежных средств, в том числе, в сумме 1 400 000 рублей, поскольку указанная сумма в соответствии с частью 2 статьи 11 Федерального закона от 23 декабря 2003 года N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" является размером возмещения по вкладам в банке, а счет эскроу таким вкладом не является.

С учетом изложенного, в дополнительном обсуждении нуждается вопрос обеспечения сохранности денежных средств на счете эскроу в случае отзыва лицензии кредитной организации.

Также следует отметить, что создание возможности использования эскроу-счетов может снизить доступность заемных средств для застройщиков в случаях использования иных механизмов. Есть опасения, что размещение средств дольщиков на эскроу-счетах, может стать условием для выдачи застройщику кредита на реализацию проекта.

4. В части дополнительных требований, предъявляемых законопроектом к застройщику необходимо учесть, что учредителями юридического лица являются лица, на основании решения которых создано такое юридическое лицо, при этом в последующем учредитель юридического лица может выбыть из состава участников, акционеров юридического лица. При этом не вполне понятно ограничение в части учредителей, в том числе, являющихся миноритарными акционерами, для случаев, при которых застройщиком является акционерное общество.

5. Законопроектом предлагается ввести в Федеральный закон N 214-ФЗ новую статью 3.1, предусматривающую содержание и порядок размещения информации застройщиком на сайте в сети "Интернет".

Комитет поддерживает предусмотренные законопроектом меры, направленные на повышение прозрачности и информационной открытости деятельности застройщика.

Вместе с тем, представляется необходимым в отношении сетей электросвязи учесть, что получение технических условий на присоединение к сетям электросвязи, присоединение к сетям электросвязи в соответствии с исчерпывающим перечнем процедур в сфере жилищного строительства, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2014 года N 403, не является обязательной процедурой при строительстве многоквартирных жилых домов и жилых домов блокированной застройки.

Пунктом 5 части 2 проектируемой статьи 3.1 предусматривается размещение на сайте утвержденного договора участия в долевом строительстве. Вместе с тем, Федеральный закон N 214-ФЗ не содержит требований к утверждению такого договора, при этом пункт 2 статьи 4 Федерального закона N 214-ФЗ в редакции законопроекта предусматривает полномочия Правительства Российской Федерации по утверждению только типовых договоров участия в долевом строительстве.

Представляется необходимым исключить положения пункта 9 части 2 статьи 3.1 Федерального закона N 214-ФЗ в редакции законопроекта (об обязанности застройщика размещать иные документы на своем сайте в сети "Интернет"), поскольку обязанность по размещению такой информации устанавливается иными федеральными законами и непосредственно не относится к статусу застройщика. При этом исключение указанного пункта в то же время не будет исключать возможность размещения иной информации (например, публичным акционерным обществом в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 1995 года N 208-ФЗ "Об акционерных обществах"), а внесет правовую определенность в перечень документов, которые должен размещать застройщик, не обязательно являющийся лицом, обязанным раскрывать дополнительную информацию.

В соответствии с частью 5 проектируемой статьи 3.1 требования к порядку размещения на официальном сайте застройщика информации, устанавливаются уполномоченным органом, указанным в части 1 статьи 23 Федерального закона N 214-ФЗ. Вместе с тем, необходимо учесть, что в части 1 статьи 23 Федерального закона N 214-ФЗ указаны несколько федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

6. Законопроектом предлагается уточнить цели, на которые могут быть использованы денежные средства, уплачиваемые участниками долевого строительства.

Уточняется, что денежные средства участников долевого строительства могут быть направлены на строительство (создание) многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, в состав которых входят объекты долевого строительства, в соответствии с проектной документацией или возмещение затрат на их строительство (создание), только при условии что строительство (создание) указанных объектов недвижимости осуществляется в границах элемента планировочной структуры, предусмотренного в утвержденной документации по планировке территории.

Кроме того, вводится возможность возмещения затрат в связи с заключением не только договора о развитии застроенной территории, но и договоров об освоении территории в целях строительства жилья экономического класса, о комплексном освоении территории, в том числе в целях строительства жилья экономического класса, а также затрат на уплату процентов по целевым кредитам и затрат, связанных с государственной регистрацией договоров участия в долевом строительстве.

Комитет поддерживает предлагаемые изменения.

Вместе с тем требует обсуждения положение, согласно которому возмещение затрат на строительство и (или) реконструкцию объектов социальной инфраструктуры и на уплату процентов по целевым кредитам на их строительство и (или) реконструкцию, допускается только при условии безвозмездной передачи застройщиком таких объектов в государственную или муниципальную собственность.

Возможность включения затрат на строительство социальных объектов в себестоимость проекта заслуживает внимания. Вместе с тем неясно, каким образом может быть гарантирована последующая безвозмездная передача объектов социальной инфраструктуры в публичную собственность как со стороны застройщика, так и со стороны муниципалитета. Представляется, что указанное изменение требует дополнительных консультаций при доработке законопроекта ко второму чтению.

7. Законопроектом уточняется информация, содержащаяся в проектной декларации.

При этом требует уточнения пункт 5 части 1 статьи 20 Федерального закона N 214-ФЗ в редакции законопроекта, устанавливающий необходимость указания в проектной декларации на членство застройщика в саморегулируемых организациях в сфере строительства.

Вместе с тем, в соответствии со статьей 55.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации такие саморегулируемые организации обозначены как "саморегулируемые организации, основанные на членстве лиц, осуществляющих строительство". Кроме того, необходимо учесть, что членство застройщика в саморегулируемой организации не предопределяет наличие у такого застройщика свидетельства о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства. Учитывая изложенное, требует обсуждения вопрос о включении в рассматриваемую норму информации о выданных застройщику свидетельствах о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, а также о видах работ, которые застройщик вправе выполнять самостоятельно.

8. В статье 23 Федерального закона N 214-ФЗ необходимо согласовать проектируемый пункт 3.2 части 3 с пунктом 6 части 6, поскольку пунктом 3.2 части 3 предусматривается полномочие федерального органа исполнительной власти по утверждению формы и порядка предоставления отчетов, указанных в пункте 6 части 6 статьи 23 Федерального закона N 214-ФЗ. В свою очередь, в пункте 6 части 6 указаны не отчеты, а отчетность об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства для строительства (создания) многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, в том числе об исполнении им своих обязательств по договорам, по формам и в порядке, которые установлены уполномоченным органом, а также бухгалтерская отчетность (в том числе годовая), составленная в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации.

9. Представляется целесообразным предоставление законопроектом полномочий контролирующему органу по контролю за деятельностью жилищно-строительных кооперативов, связанной с привлечением денежных средств граждан, равных полномочиям указанного органа за деятельностью застройщика.

Вместе с тем, следует признать недостаточным установленное законодательством Российской Федерации правовое регулирование деятельности жилищно-строительных кооперативов, связанной с привлечением денежных средств граждан, что требует дополнительного обсуждения.

10. Законопроектом предусматривается введение единого реестра застройщиков, что позволит повысить информационную открытость деятельности застройщиков.

11. Законопроект не затрагивает проблему уменьшения застройщиком площади общего имущества в процессе строительства, что приводит к нарушению прав и законных интересов участников долевого строительства. В соответствии с действующими положениями Федерального закона N 214-ФЗ изменение назначения общего имущества и (или) нежилых помещений, входящих в состав многоквартирного дома и (или) иного объекта недвижимости, а также существенное изменение проектной документации, является лишь основанием реализации участником долевого строительства права на одностороннее расторжение договора участия долевого строительства. При этом каких-либо иных способов защитить права участников долевого строительства ни Федеральным законом N 214-ФЗ, ни законопроектом не установлено.

12. Законопроект не содержит переходных положений в части требований к размеру собственного капитала застройщика, введения обязанности застройщика по раскрытию информации на своем сайте, требований к содержанию проектной декларации, при этом контроль за соблюдением таких требований (за исключением контроля за ведением учета денежных средств раздельно) вводится с 1 марта 2016 года.

Вместе с тем, учитывая предлагаемые Правительством Российской Федерации сроки вступления в силу законопроекта, представляется необходимым установить переходный период, который позволит застройщикам адаптироваться к новым требованиям. Также целесообразно предусмотреть переходные положения для случаев, когда на момент вступления в силу законопроекта привлечение застройщиком денежных средств уже началось, а проект еще не реализован в полном объеме.

Учитывая изложенное, Комитет поддерживает принятие проекта федерального закона N 954041-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" при условии его доработки ко второму чтению с учетом указанных замечаний.

Председатель Комитета

А.Ю. Русских