Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам семьи, женщин и детей на проект федерального закона N 957581-6 "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" - внесен депутатами Государственной Думы В.А. Васильевым, В.Н. Плигиным, С.А. Поповым, Д.Ф. Вяткиным, В.А. Поневежским, М.М. Галимардановым, В.П. Водолацким, М.Т. Гаджиевым, З.А. Муцоевым, Р.Р. Ишмухаметовым, Р.Д. Курбановым, В.Б. Кидяевым, О.Ю. Баталиной, И.В. Соколовой, А.Б. Выборным, Т.О. Алексеевой, З.Д. Геккиевым (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам семьи, женщин и детей
на проект федерального закона N 957581-6 "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"
- внесен депутатами Государственной Думы В.А. Васильевым, В.Н. Плигиным, С.А. Поповым, Д.Ф. Вяткиным, В.А. Поневежским, М.М. Галимардановым, В.П. Водолацким, М.Т. Гаджиевым, З.А. Муцоевым, Р.Р. Ишмухаметовым, Р.Д. Курбановым, В.Б. Кидяевым, О.Ю. Баталиной, И.В. Соколовой, А.Б. Выборным, Т.О. Алексеевой, З.Д. Геккиевым

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 21 января 2016 года (выписка из протокола N 279, п. 66) Комитет по вопросам семьи, женщин и детей (соисполнитель) (далее - Комитет) рассмотрел по вопросам, находящимся в ведении Комитета, проект федерального закона N 957581-6 "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях", внесенный депутатами Государственной Думы В.А. Васильевым, В.Н. Плигиным, С.А. Поповым, Д.Ф. Вяткиным, В.А. Поневежским, М.М. Галимардановым, В.П. Водолацким, М.Т. Гаджиевым, З.А. Муцоевым, Р.Р. Ишмухаметовым, Р.Д. Курбановым, В.Б. Кидяевым, О.Ю. Баталиной, И.В. Соколовой, А.Б. Выборным Т.О. Алексеевой, З.Д. Геккиевым.

1. Проектом федерального закона предлагается новая редакция Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - проект кодекса).

Проект кодекса разработан в связи изменениями, произошедшими в организации общественной жизни и деятельности государства, изменениями в экономике.

По своей структуре проект кодекса состоит из трёх частей: Общая (Раздел I), Особенная (Раздел II) и Процессуальная (Раздел III "Производство по делам об административных правонарушениях").

В Особенной части проекта кодекса содержатся главы, предусматривающие административную ответственность за конкретные административные правонарушения, в том числе глава 10 "Административные правонарушения, посягающие на семью и права несовершеннолетних". Предложения указанной главы в основном совпадают с нормами действующего Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), которые содержатся в его различных главах.

К новеллам административного законодательства, в части административных правонарушений, посягающих на семью и права несовершеннолетних (глава 10 проекта кодекса) относятся:

1) ужесточение наказаний за отдельные составы административных правонарушений, в том числе за: неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних (статья 10.1); нарушение порядка или сроков предоставления сведений о несовершеннолетних, нуждающихся в передаче на воспитание в семью либо в учреждения для детей-сирот или для детей, оставшихся без попечения родителей (статья 10.2); незаконные действия по усыновлению (удочерению) ребенка, передаче его под опеку (попечительство) или в приемную семью (статья 10.3); незаконное распространение информации о несовершеннолетнем (статья 10.4); нарушение законодательства Российской Федерации о защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию (статья 10.5); вовлечение несовершеннолетнего в употребление алкогольной и спиртосодержащей продукции, новых потенциально опасных психоактивных веществ или одурманивающих веществ (часть 2 статьи 10.8); вовлечение несовершеннолетнего в процесс потребления табака (часть 2 статьи 10.9); нарушение санитарно-эпидемиологических требований к условиям отдыха и оздоровления детей, их воспитания и обучения (статья 10.12); пропаганду нетрадиционных сексуальных отношений среди несовершеннолетних (часть 1,2 и 3 статьи 10.15);

2) в статье 10.1 проекта кодекса в самостоятельный состав выделяется такое правонарушение, как "неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних судебного решения об определении места жительства детей" (часть 4 статьи 10.1 проекта кодекса). Ответственность за совершение указанного правонарушения усиливается и устанавливается в виде штрафа от 5000 до 10 000 рублей (сейчас от 2000 до 3000 рублей - часть 2 статьи 5.35 КоАП РФ). За повторность совершения данного деяния - штрафа в размере от 10 000 до 20 000 рублей или обязательные работы на срок до ста часов. Обязательные работы в качестве меры наказания по действующей статье 5.35 КоАП РФ не применяются;

3) в статье 10.14 проекта кодекса "Изготовление юридическим лицом материалов или предметов с порнографическими изображениями несовершеннолетних и оборот таких материалов или предметов" вводится ответственность за повторное совершение данного административного правонарушения, санкция за которое установлена в виде ликвидации юридического лица с конфискацией материалов или предметов с порнографически изображениями несовершеннолетних и оборудования, использованного для изготовления таких материалов или предметов;

4) в 10 главу проекта кодекса вводится новое правонарушение, ответственность за которое в действующем КоАП РФ отсутствует. Статья 10.6 "Допуск несовершеннолетнего на театрально-зрелищное, культурно-просветительное или зрелищно-развлекательное мероприятие с публичным исполнением произведения литературы, искусства или народного творчества, содержащего нецензурную брань". В качестве меры ответственности за указанное административное правонарушение проектом кодекса предлагается установить штраф для граждан - от 1000 до 3000 рублей, для должностных лиц - от 10 000 до 20 000 рублей, для юридических - от 50 000 до 100 000 рублей или административное приостановление деятельности на срок до 30 суток.

2. Комитет поддерживает концепцию проекта кодекса, однако отмечает, что ряд положений, в связи с имеющимися замечаниями требуют доработки.

2.1. Статьей 10.1 проекта кодекса, которая, как отмечено выше, предусматривает ответственность за неисполнение родителями или законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних, по сравнению с действующей редакцией статьи 5.35 КоАП РФ предлагается существенно увеличить санкции. Так, в части 1 статьи 10.1 проекта кодекса предусмотрен штраф в размере от 500 до 3000 рублей, в то время как в части 1 статьи 5.35 КоАП РФ применяется штраф от 100 до 500 рублей.

Комитет глубоко прорабатывал вопрос о возможности увеличения штрафа за данное правонарушение при рассмотрении законопроектов N 398424-6 "О внесении изменения в статью 5.35 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению, защите прав и интересов несовершеннолетних" и N N 923808-6 "О внесении изменения в статью 5.35 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".

Комитет пришел к выводу, что одно лишь увеличение размера штрафа не может быть той мерой, которая способна обеспечить "ответственное родительство" и уменьшить число родителей (законных представителей), которые подвергаются мерам административного воздействия за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по воспитанию своих детей. Вместе с тем авторы проекта кодекса не обосновывают какими-либо статистическими или иными данными необходимость или целесообразность именно такого повышения нижней и верхней границ административного штрафа.

2.2. Как отмечалось выше, статьями 10.2-10.5, 10.8, 10.9, 10.12, 10.15 главы 10 проекта кодекса предлагается увеличение санкций:

- по части 1 статьи 10.2 штраф от 1000 до 5000, (в КоАП РФ - от 1000 до 1500 рублей); по части 2 статьи 10.2 штраф от 5000 до 10 000, (в КоАП РФ - от 2000 до 3000 рублей);

- по статье 10.3 штраф на граждан от 1000 до 5000, (в КоАП РФ - от 1000 до 2500); на должностных лиц от 5000 до 20 000 рублей или дисквалификацию до 1 года, (в КоАП РФ - от 4000 до 5000 рублей, дисквалификации - нет);

- по статье 10.4 штраф для граждан от 5000 до 10 000 рублей, (в КоАП РФ - от 3000 до 5000 рублей); для должностных лиц - от 50 000 до 70 000 рублей, (в КоАП РФ от 30 000 до 50 000 рублей);

- по части 1 статьи 10.5 штраф для граждан от 5000 до 10 000 рублей с конфискацией предмета административного правонарушения, (в КоАП РФ - от 2000 до 3000 рублей с конфискацией предмета административного правонарушения), для должностных лиц от 20 000 рублей до 50 000 рублей, (в КоАП РФ - от 5000 до 10 000 рублей), для лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица от 20 000 до 50 000 рублей, (в КоАП РФ - от 5000 до 10 000 рублей), для юридических лиц от 100 000 до 300 000 рублей, (в КоАП РФ - от 20 000 до 50 000 рублей); по части 2 статьи 10.5 штрафа для лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица от 10 000 до 30 000 рублей, (в КоАП РФ - от 5000 до 10 000 рублей), для юридических лиц от 50 000 до 100 000 рублей, (в КоАП РФ - от 20 000 до 50 000 рублей); по части 3 статьи 10.5 штраф для граждан от 10 000 до 20 000 рублей, (в КоАП РФ - от 1000 до 1500 рублей), для должностных лиц от 40 000 до 50 000 рублей, (в КоАП РФ - от 2000 до 3000 рублей), для юридических лиц от 100 000 до 300 000 рублей, (в КоАП РФ - от 20 000 до 30 000 рублей);

- по части 2 статьи 10.8 штраф от 5000 до 10 000 рублей, (в КоАП РФ -от 4000 до 5000 рублей);

- по части 2 статьи 10.9 штраф от 5000 до 7000 рублей (в КоАП РФ - от 2000 до 3000 рублей);

- по части 1 статьи 10.12 штраф для должностных лиц от 5000 до 10 000 рублей, (в КоАП РФ - от 3000 до 7000 рублей);

- по части 1 статьи 10.15 штраф для граждан от 5000 до 10 000 рублей, (в КоАП РФ - от 4000 до 5000 рублей), для должностных лиц от 50 000 до 60 000 рублей, (в КоАП РФ - от 40 000 до 50 000 рублей); по части 2 статьи 10.15 штраф для должностных лиц от 200 000 до 300 000 рублей или дисквалификация на срок от 6 месяцев до 1 года, (в КоАП РФ - от 100 000 до 200 000 рублей); по части 3 статьи 10.15 штраф от 5000 до 10 000 рублей (в КоАП РФ - от 4000 до 5000 рублей).

Комитет понимает необходимость усиления штрафных санкций, вместе с тем, перечисленное выше увеличение штрафов требует дополнительного обоснования.

2.3. Комитет также отмечает ряд юридико-технических поправок, в том числе проект кодекса, систематизировав административные правонарушения в главе 10, в иных его главах предусматривает дублирующие нормы. В статье 10.4 и в части 3 статьи 22.15 проекта кодекса предусмотрены аналогичные составы административных правонарушений - "незаконное распространение информации о несовершеннолетнем". При этом санкции различны за одинаковые правонарушения. Комитет считает, что необходимо исключить часть 3 статьи 22.15, как дублирующую норму. В части 2 статьи 22.13 проекта кодекса слова "частью 3 статьи 22.15 настоящего Кодекса" заменить словами "статьей 10.4 настоящего Кодекса".

Также обращаем внимание на необходимость уточнения ссылок в диспозиции части 2 статьи 10.8 проекта кодекса, в связи с чем слова "предусмотренных частью 2 статьи 12.23" следует заменить словами "предусмотренных частью 2 статьи 12.22".

3. Кроме того, отмечаем, что имеются также замечания по статьям проекта кодекса, не входящим в главу 10, но затрагивающим вопросы, находящиеся в ведении Комитета.

3.1. Комитет считает необходимым предусмотреть в пункте 10 части 1 статьи 1.3 проекта кодекса положения о том, что к полномочиям Российской Федерации относится установление компетенции комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее - Комиссия) в области осуществления производства по делам об административных правонарушениях.

Авторы проекта кодекса в части 1 статьи 43.10 наделяют Комиссии полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, а также дел об административных правонарушениях, предусмотренных частями 1, 2, 4 статьи 10.1, статьями 10.2, 10.6, 10.7, 10.8-10.11, 10.13-10.19, 13.4.

Согласно части 1 статьи 23.2 КоАП РФ обязанность по рассмотрению дел об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, а также дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.35, 5.36, 6.10, 6.23, 20.22 КоАП РФ, возлагается только на районные (городские), районные в городах Комиссии.

Комитет отмечает, что статьей 11 Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" предусматривается два уровня Комиссий: 1) комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, созданные высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие деятельность на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации (далее - региональная Комиссия); 2) комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, созданные органами местного самоуправления, осуществляющие деятельность на территориях соответствующих муниципальных образований субъектов Российской Федерации (далее - муниципальная Комиссия).

С учетом указанных обстоятельств, принятие в представленной редакции части 1 статьи 43.10 проекта кодекса приведет к возникновению проблем в правоприменительной практике, поскольку исполнение вышеназванных полномочий будет возложено одновременно, как на региональные, так и на муниципальные Комиссии.

Вызывает сомнение целесообразность наделения Комиссий в соответствии с частью 1 статьи 43.10 проекта кодекса полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных отдельными статьями: 10.6, 10.7, 10.10, 10.11, 10.13-10.15.

Так, согласно пункту 8 Примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2013 г. N 995, членами Комиссии могут быть не только руководители (их заместители) органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, представители иных государственных (муниципальных) органов и учреждений, но граждане, а также другие заинтересованные лица. В связи с этим, наделение членов Комиссии правом составлять протоколы об административных правонарушениях (часть 2 статьи 42.13 проекта кодекса), указанные в части 1 статьи 43.10 проекта кодекса (то есть правонарушений, совершенных несовершеннолетними и административных правонарушений, предусмотренных частями 1, 2, 4 статьи 10.1, статьями 10.2, 10.6, 10.7, 10.8-10.11, 10.13-10.19, 13.4 проекта кодекса), а также правонарушений, предусмотренных иными статьями проекта кодекса, представляется не обоснованным. Такие изменения приведут к существенному расширению полномочий членов указанных Комиссий, которые смогут возбуждать дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними и предусмотренных всеми статьями Особенной части проекта кодекса. С учетом действующего законодательства многие члены Комиссий не могут принять меры обеспечения производства по административному производству.

Кроме того, в части 1 статьи 43.10 проекта кодекса делается ссылка на статьи, которые отсутствуют в представленной авторами редакции проекта кодекса (статьи 10.16-10.19).

Комитет считает, что необходимо сохранить сложившуюся практику рассмотрения соответствующих категорий дел.

3.2. Комитет высказывает сомнение относительно снижения возраста привлечения к административной ответственности граждан, предусмотренного в исключительных случаях до четырнадцати лет согласно части 1 статьи 3.4 "Административная ответственность граждан" проекта кодекса. При этом в проекте кодекса не раскрывается, что понимается под "исключительными случаями".

3.3. В части 3 статьи 4.14 проекта кодекса устанавливается, что административное выдворение за пределы Российской Федерации не может применяться к иностранным гражданам постоянно или временно проживающим на территории Российской Федерации, к несовершеннолетним иностранным гражданам или лицам без гражданства, а также к иностранным гражданам и лицам без гражданства, состоящим в зарегистрированном браке либо имеющим фактические супружеские отношения с гражданином Российской Федерации, и (или) имеющим несовершеннолетних детей, детей-инвалидов либо нетрудоспособных родителей, являющихся гражданами Российской Федерации. То есть по сути авторами проекта кодекса вводится новая категория "фактические супружеские отношения", отсутствующая в действующем законодательстве. Комитет отмечает, что в проекте кодекса не учитываются положения Семейного кодекса Российской Федерации (далее - СК РФ), согласно которым признается только заключенный брак (пункт 2 статьи 1, статьи 156, 158 СК РФ). Иные отношения не являются супружескими.

Нормы, содержащиеся в проекте кодекса должны соответствовать нормам действующего законодательства.

Кроме того, не ясно как будет устанавливаться факт состояния лиц именно в такого рода отношениях, что в свою очередь может привести к злоупотреблениям предоставленным правом.

3.4. Комитет считает, что поскольку в примечании 1 статьи 33.19 проекта кодекса указывается на то, что граждане Российской Федерации освобождаются от административной ответственности за нарушение правил регистрации гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства в жилом помещении в случае представления документированной информации родителями (в том числе приемными), целесообразно предусмотреть освобождение от административной ответственности и опекунов (попечителей) ребенка. Принимая во внимание, что опекуны (попечители) не всегда являются приемными родителями.

3.8. Вызывает также сомнение изменение термина "допрос несовершеннолетнего свидетеля" (статьи 45.31, 45.33 проекта кодекса) вместо установленного в части 4 статьи 25.6 КоАП РФ "опрос несовершеннолетнего свидетеля". Такая форма процессуального действия, как допрос установлена в нормах УПК РФ (статьи 278 "Допрос свидетелей", 191 и другие). В связи с этим, использование в проекте кодекса термина "допрос", обозначающего в уголовном судопроизводстве следственное действие, применительно к административному законодательству, вызывает сомнение и требует дополнительного обоснования.

Стоит также обратить внимание, что пунктом 4 части 3, частью 4 статьи 39.6 проекта кодекса используется применяемый в КоАП РФ термин "опрос несовершеннолетнего свидетеля", что приводит к конкуренции норм проекта кодекса, предусмотренных статьями 45.31, 45.33 и частями 3, 4 статьи 39.6.

3.6. В качестве юридико-технической поправки, Комитет предлагает внести корректировку в пункт 70 части 1 статьи 42.5 проекта кодекса, в котором слова "предусмотренных статьями 10.4, 10.5, 10.7, 32.27" следует заменить словами, "предусмотренных статьями 10.5, 10.7, частью 2 статьи 22.13, статьей 34.24".

4. Комитет считает, что указанные замечания могут быть учтены при доработке законопроекта ко второму чтению.

Учитывая изложенное, Комитет по вопросам семьи, женщин и детей рекомендует Государственной Думе принять проект федерального закона N 957581-6 "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях", внесенный депутатами Государственной Думы В.А. Васильевым, В.Н. Плигиным, С.А. Поповым, Д.Ф. Вяткиным, В.А. Поневежским, М.М. Галимардановым, В.П. Водолацким, М.Т. Гаджиевым, З.А. Муцоевым, Р.Р. Ишмухаметовым, Р.Д. Курбановым, В.Б. Кидяевым, О.Ю. Баталиной, И.В. Соколовой, А.Б. Выборным, Т.О. Алексеевой, З.Д. Геккиевым в первом чтении.

Первый заместитель председателя Комитета

О.Г. Борзова