Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству на проект федерального закона N 957581-6 "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях", внесенный депутатами Государственной Думы В.А. Васильевым, В.Н. Плигиным, С.А. Поповым и др. (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству
на проект федерального закона N 957581-6 "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях",
внесенный депутатами Государственной Думы В.А. Васильевым, В.Н. Плигиным, С.А. Поповым и др.

Досье на проект федерального закона

Комитет по культуре рассмотрел проект федерального закона N 957581-6 "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях", внесенный депутатами Государственной Думы В.А. Васильевым, В.Н. Плигиным, С.А. Поповым и др. (далее - проект), и сообщает.

Проект разработан как кодифицированный законодательный акт Российской Федерации об административных правонарушениях, в соответствии с которым принимаются законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Как отмечено в пояснительной записке к проекту, он сохраняет и развивает традиционные для отечественного законодательства подходы к правовому регулированию отношений, составляющих институт административной ответственности.

Проекту свойственна системность и продуманность концепции, логичность расположения глав и конкретных составов административных правонарушений.

В самостоятельной главе (глава 14) систематизированы административные правонарушения, посягающие на объекты культурного наследия, что заслуживает положительной оценки. Предусмотрено усиление санкций за ряд административных правонарушений в сфере культуры, что также заслуживает поддержки.

Проектом предлагаются некоторые новые составы административных правонарушений, затрагивающие сферу культуры, которые предусматривают ответственность за допуск несовершеннолетнего на театрально-зрелищное, культурно-просветительное или зрелищно-развлекательное мероприятие с публичным исполнением произведения литературы, искусства или народного творчества, содержащего нецензурную брань (статья 10.6), осуществление деятельности по сохранению объектов культурного наследия без специального разрешения (лицензии) либо с нарушением условий специального разрешения (лицензии) (статья 14.5), нарушение порядка проведения государственной историко-культурной экспертизы (статья 14.11), введение которых представляется целесообразным.

Комитет по культуре поддерживает концепцию проекта.

При этом в части вопросов, затрагивающих сферу культуры, к проекту могут быть высказаны следующие замечания и предложения.

Статьей 3.2 проекта предложено подразделять административные правонарушения по категориям в зависимости от их характера на грубые административные правонарушения, значительные административные правонарушения и менее значительные административные правонарушения.

Конституционный суд Российской Федерации в определении от 09.12.2014 N 2755-О разъяснил, что государственная охрана такого невосполнимого ресурса, как объекты культурного наследия, - одна из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, для реализации которой законом предусмотрены, в частности, процедуры сохранения объектов культурного наследия.

С учетом изложенного представляется необходимым отнести административные правонарушения, посягающие на объекты культурного наследия, к грубым правонарушениям посредством увеличения размеров административных штрафов за совершение этих административных правонарушений.

Также Комитет по культуре предлагает использовать обязательные работы в качестве вида наказания для граждан за совершенные правонарушения, посягающие на объекты культурного наследия и культурные ценности, вместо исправительных работ, предлагаемых в соответствующих статьях проекта.

Считаем, что данный вид наказания (выполнение физическим лицом бесплатных общественно полезных работ) будет более эффективным в области сохранения, содержания, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Частью 1 статьи 5.11 проекта установлено, что по общему правилу срок давности привлечения к административной ответственности составляет шесть месяцев.

Вместе с тем, частью 1 статьи 4.5 действующего Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - действующий КоАП) предусмотрен широкий перечень административных правонарушений, при совершении которых срок давности привлечения к административной ответственности составляет один год. В настоящее время сложилась эффективная практика производства по таким делам.

Учитывая изложенное, а также сложность и большие объемы обстоятельств, подлежащих установлению при выявлении нарушений законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, сложившуюся правоприменительную практику рассмотрения дел об административных правонарушениях, возбуждаемых при выявлении таких нарушений, и обжалования постановлений по таким делам, считаем целесообразным установить общий срок давности в пределах года с момента их совершения, либо включить дела о нарушении законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в перечень дел, установленных частью 3 статьи 5.11 проекта, срок давности по которым составляет два года.

В проекте отсутствует состав правонарушения, предусмотренный статьей 6.27 действующего КоАП "Распространение экземпляров аудиовизуальной продукции и фонограмм на любых видах носителей, экземпляров печатной продукции, содержащих нецензурную брань, без специальной упаковки и текстового предупреждения". Необходимо отметить, что указанный состав правонарушения был введен в Кодекс Федеральным законом от 5 мая 2014 года N 101-ФЗ в рамках внесения взаимосвязанных изменений в ряд законодательных актов Российской Федерации в связи с совершенствованием правового регулирования в сфере использования русского языка. Комитет по культуре настаивает на сохранении указанного состава административного правонарушения путем его включения в проект при подготовке к рассмотрению проекта во втором чтении.

Так как в состав главы 14 включена статья, предусматривающая административную ответственность за правонарушения в области хранения, комплектования, учета или использования культурных ценностей, которые в терминологии отраслевого законодательства в сфере культуры не относятся к объектам культурного наследия, а также ввиду того, что указанное отраслевое законодательство не использует понятие "объекты исторического наследия", предлагается изложить наименование указанной главы в следующей редакции: "Глава 14. Административные правонарушения, посягающие на объекты культурного наследия и культурные ценности".

Наименование статьи 14.1 проекта, диспозиции частей 1 и 2 этой статьи необходимо привести в соответствие с действующим законодательством об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации и статьей 7.13 действующего КоАП (в редакции Федерального закона от 30 декабря 2015 года N 459-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"), а также дополнить статью 14.1 частью 5, также введенной в статью 7.13 действующего КоАП Федеральным законом от 30 декабря 2015 года N 459-ФЗ.

Полагаем целесообразным также дополнить статью 14.1 Примечанием, устанавливающим порядок административной ответственности индивидуальных предпринимателей за административные правонарушения, предусмотренные данной статьей.

Комитет по культуре предлагает при подготовке проекта ко второму чтению рассмотреть вопрос о распространении административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные частями 1 и 2 статьи 14.2 проекта, также на граждан в случае, если их действия не содержат уголовно наказуемого деяния (в статье 7.14.1 действующего КоАП за правонарушения, предусмотренные этой статьей, административная ответственность установлена только для юридических лиц).

В статьях 14.3 и 14.5 проекта необходимо распространить ответственность за административные нарушения, предусмотренные данными статьями, на выявленные объекты культурного наследия, которые нуждаются в обеспечении сохранности наравне с объектами культурного наследия, включенными в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. При этом в статье 14.5 представляется целесообразным распространить административную ответственность за правонарушения, указанные в части 3 данной статьи, на неоднократные нарушения требований, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

Следует исключить статью 14.4 "Незаконное изменение правового режима земельных участков, отнесенных к землям историко-культурного назначения" из Главы 14 проекта, так как статья 17.14 проекта "Использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению" в полной мере охватывает охрану общественных отношений в сфере регулирования правового режима участков, отнесенных к землям историко-культурного назначения.

Статью 14.7 "Осуществление археологических работ без разрешения", включая ее наименование, следует привести в соответствие с действующим законодательством об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации и статьей 7.15 действующего КоАП (в редакции Федерального закона от 30 декабря 2015 года N 459-ФЗ) и внести редакционные уточнения в диспозицию части 1 статьи 14.7 ко второму чтению.

Комитет по культуре обращает особое внимание, что редакция статьи 7.33 действующего КоАП (статья 14.8 проекта) претерпела концептуальные изменения, в результате которых значительно сужен круг лиц, подлежащих административной ответственности за уклонение от передачи государству культурных ценностей, обнаруженных в результате земляных, строительных или иных работ.

Комитет полагает необходимым при доработке проекта ко второму чтению изложить наименование и диспозицию статьи в соответствии со статьей 7.33 действующего КоАП и рассмотреть вопрос о дополнении статьи 14.8 новым видом санкции - конфискацией предметов, подлежащих обязательной передаче государству, либо о дополнении Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" нормой, предусматривающей изъятие таких культурных ценностей.

Целесообразно уточнить ко второму чтению редакцию наименования статьи 14.10 "Незаконный оборот археологических предметов" как "Нарушение требований к совершению сделок с археологическими предметами".

Статью 14.11 предлагается дополнить положением об ответственности за нарушение порядка проведения государственной историко-культурной экспертизы и предусмотренной Законом Российской Федерации "О вывозе и ввозе культурных ценностей" обязательной экспертизы культурных ценностей, заявленных к вывозу или временному вывозу с территории Российской Федерации, а также возвращенных после временного вывоза культурные ценности, и дополнить указанную статью новой частью, предусматривающей административную ответственность за дачу экспертом заведомо ложного заключения обязательной экспертизы культурных ценностей, заявленных к вывозу или временному вывозу с территории Российской Федерации, а также возвращенных после временного вывоза культурных ценностей.

Наименование и диспозицию части 1 статьи 14.12 проекта федерального закона следует привести в соответствие с действующим законодательством об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации и частью 18 статьи 19.5 действующего КоАП (в редакции Федерального закона от 30 декабря 2015 года N 459-ФЗ).

Также в части 2 этой статьи следует усилить ответственность за неоднократность невыполнения в установленный срок законного предписания органа, уполномоченного осуществлять государственный надзор за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия.

Наименование и диспозиция статьи 14.9 нуждается в редакционной доработке. Также целесообразно в целях сохранения логики Главы 14 перенести указанную статью после административных правонарушений, посягающих на объекты культурного наследия. Для конкретизации норм, регулирующих учет, хранение, использование и обеспечение сохранности книжных памятников Национального библиотечного фонда, Комитет по культуре считает необходимым внести соответствующие изменения в Федеральный закон "О библиотечном деле".

Статья 22.33 проекта устанавливает ответственность за нарушение правил хранения, комплектования, учета или использования архивных документов, предусматривая при этом оговорку "за исключением случаев, предусмотренных статьей 30.4 настоящего Кодекса". Статья 30.4 устанавливает ответственность за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности. При этом в проекте вводится ответственность за нарушение правил хранения, комплектования, учета или использования особо ценных документов Архивного фонда Российской Федерации (указанная выше статья 14.9). Ввиду частичного совпадения составов правонарушений в отношении названных особо ценных документов представляется целесообразным в проектируемой статье 22.33 указанную выше оговорку распространить также на случаи, предусмотренные статьей 14.9.

Уточнения в проекте требуют вопросы о том, какие должностные лица уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частями 1 и 3 статьи 14.5, статьями 23.25, 34.24 проектируемого Кодекса, а также о том, какие органы уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 22.13, 22.19, 22.33, 23.25, 34.24 проектируемого Кодекса.

На основании изложенного Комитет по культуре поддерживает с учетом высказанных замечаний и предложений проект федерального закона N 957581-6 "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях", внесенный депутатами Государственной Думы В.А. Васильевым, В.Н. Плигиным, С.А. Поповым и др., и рекомендует Государственной Думе принять указанный проект федерального закона в первом чтении.

Председатель Комитета

С.С. Говорухин