Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по труду, социальной политике и делам ветеранов на проект федерального закона N 957581-6 "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (внесен депутатами Государственной Думы В.А. Васильевым, В.Н. Плигиным, С.А. Поповым, Д.Ф. Вяткиным, В.А. Поневежским, М.М. Галимардановым, В.П. Водолацким, М.Т. Гаджиевым, З.А. Муцоевым, Р.Р. Ишмухаметовым, Р.Д. Курбановым, В.Б. Кидяевым, О.Ю. Баталиной, И.В. Соколовой) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по труду, социальной политике и делам ветеранов
на проект федерального закона N 957581-6 "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"
(внесен депутатами Государственной Думы В.А. Васильевым, В.Н. Плигиным, С.А. Поповым, Д.Ф. Вяткиным, В.А. Поневежским, М.М. Галимардановым, В.П. Водолацким, М.Т. Гаджиевым, З.А. Муцоевым, Р.Р. Ишмухаметовым, Р.Д. Курбановым, В.Б. Кидяевым, О.Ю. Баталиной, И.В. Соколовой)

Досье на проект федерального закона

В Комитете Государственной Думы по труду, социальной политике и делам ветеранов рассмотрен в части, относящейся к компетенции Комитета, проект федерального закона N 957581-6 "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - новый Кодекс).

Как отмечается в пояснительной записке, проект нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях сохраняет и развивает традиционные для отечественного законодательства подходы к правовому регулированию отношений, составляющих институт административной ответственности. Разработчики стремились к тому, чтобы отразить в его тексте изменившееся состояние системы общественных отношений, правовой системы, судебной и иной правоприменительной практики, правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, изменений в законодательстве, в организации органов государственной власти, в системе федеративных отношений.

Особенная часть проекта нового Кодекса, устанавливающая административную ответственность за конкретные административные правонарушения, состоит из 32 глав, одна из которых целиком посвящена административным правонарушениям, посягающим на трудовые права граждан, права в области социального обеспечения и права социальной защиты граждан, а также на права инвалидов (Глава 9).

Глава 9 нового Кодекса объединяет и дополняет содержащиеся в главе 5 действующего Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) нормы, устанавливающие административную ответственность за нарушение трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, нарушение государственных нормативных требований охраны труда, прав в сфере социального партнерства, прав инвалидов.

В целом, в статьях, вошедших в главу 9 проекта нового Кодекса, сохранена определенная преемственность по отношению к действующему КоАП.

При этом необходимо отметить, что проект нового Кодекса в ряде случаев предусматривает повышение размеров административных штрафов. Например, в части третьей проектируемой статьи 9.2 повышается уровень административной ответственности за фактическое допущение к работе лицом, не уполномоченным на это работодателем, либо уклонение от оформления или ненадлежащее оформление трудового договора либо заключение гражданско-правового договора, фактически регулирующего трудовые отношения между работником и работодателем, при повторном нарушении. В случае принятия нового Кодекса размер административного штрафа для граждан за данное правонарушение может составить от пяти тысяч до десяти тысяч рублей, а не фиксированную сумму в пять тысяч рублей, как это установлено сейчас.

За нарушение трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, проектируемая статья 9.1 повышает нижний порог штрафных санкций:

- для индивидуальных предпринимателей с одной тысячи до пяти тысяч пятисот рублей;

- для должностных лиц с одной тысячи до пяти тысяч рублей, одновременно увеличивая верхний порог штрафных санкций с пяти тысяч до семи тысяч рублей.

Однако в той же проектируемой статье 9.1 необоснованно снижается уровень административной ответственности отдельных категорий лиц, ранее подвергнутых административному наказанию за аналогичное административное правонарушение. Например, для индивидуальных предпринимателей предлагается вдвое сократить максимальный размер административных штрафов (с двадцати тысяч до десяти тысяч рублей), а для должностных лиц ограничить срок дисквалификации одним годом вместо дисквалификации на срок от одного года до трех лет, как это предусмотрено действующим законодательством.

Такой подход, снижающий уже установленный уровень административной ответственности за нарушение трудовых и социальных прав граждан, представляется неправомерным и недопустимым, учитывая социальную значимость проблемы и реально существующий уровень инфляции в Российской Федерации.

Наименование проектируемой статьи 9.2 "Нарушение установленного порядка привлечения к трудовой деятельности" представляется редакционно не вполне удачным. Возможно, в данном случае более корректным было бы употребление термина "использование личного труда", как это сделано в статье 11 Трудового кодекса Российской Федерации.

Проектируемая статья 9.3 предусматривает административную ответственность за нарушение установленной законодательством Российской Федерации продолжительности рабочего времени. Положения данной статьи требуют уточнения, поскольку продолжительность рабочего времени устанавливается самим работодателем в соответствии с требованиями трудового законодательства.

Российское трудовое законодательство устанавливает предельную норму рабочего времени, которую работодатели ни самостоятельно, ни по соглашению с представительными органами работников или с самими работниками не могут превышать. Исключения из этого правила допускаются лишь в случаях, установленных законом (ст. ст. 97, 99, 101 ТК РФ). Нормирование рабочего времени осуществляется с учетом условий труда, возрастных и иных особенностей работников и других факторов. Различаются виды рабочего времени: нормальное рабочее время, сокращенное рабочее время (ст. 92 ТК РФ), неполное рабочее время (ст. 93 ТК РФ).

Фактически отработанное время может не совпадать с установленной правилами внутреннего трудового распорядка или трудовым договором нормой рабочего времени. Работа сверх установленной работнику продолжительности рабочего времени также считается рабочим временем со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями даже в том случае, если работодатель привлекал работника к такой работе в нарушение законодательства и работник не обязан был ее исполнять. В рабочее время включаются и другие периоды, которые в соответствии с ТК РФ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации относятся к рабочему времени (специальные перерывы для обогревания и отдыха, перерывы для кормления ребенка и др.). Коллективным договором могут быть установлены и иные периоды, относящиеся к рабочему времени.

К числу возможных правонарушений в этой сфере в равной мере будут относиться как чрезмерная эксплуатация работника в случае превышения предельной нормы рабочего времени, так и недочеты в организации работодателем учёта рабочего времени. Однако представленная редакция статьи 9.3 при определении меры административной ответственности данное обстоятельство не учитывает.

При оценке проектируемой статьи 9.4 об административной ответственности за непредоставление работникам времени отдыха следует иметь в виду, что нарушения в этой сфере часто неразрывно связаны с нарушениями в сфере продолжительности рабочего времени.

В связи с этим представляется необходимым в проектируемых статьях 9.3 и 9.4 конкретизировать составы правонарушений и согласовать возможные уровни ответственности работодателя (должностного лица) с тяжестью совершенного им правонарушения.

Согласно статье 107 ТК РФ видами времени отдыха являются перерывы в течение рабочего дня (смены), ежедневный (междусменный) отдых, выходные дни (еженедельный непрерывный отдых), нерабочие праздничные дни, отпуска. Они, как правило, различаются по своей длительности. Статья 9.4 в предложенной редакции не дифференцирует ответственность за административные правонарушения на основании вида времени отдыха, который не был предоставлен работнику, и устанавливает одинаковый уровень ответственности для любого правонарушения в этой сфере, что представляется не вполне логичным.

Название проектируемой статьи 9.5 не в полной мере соответствует ее содержанию, так как в данной статье идет речь не о нарушении сроков выплаты работнику заработной платы, а о ее частичной или полной невыплате в установленный срок.

Представляется целесообразным согласовать положения проектируемой статьи 9.5 со статьей 145.1 УК РФ и статьей 142 ТК РФ. Кроме того, при доработке рассматриваемого законопроекта ко второму чтению необходимо принять во внимание, что в настоящее время Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации разрабатывается проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (по вопросам повышения ответственности работодателей за нарушения законодательства в части, касающейся оплаты труда)", в целом устанавливающий более высокий уровень административной ответственности работодателя в случае частичной или полной невыплаты работнику заработной платы (законопроект рассмотрен и одобрен на заседании Правительства Российской Федерации 14.01.2016).

В проектируемой статье 9.6 речь идет об ответственности работодателя в случае установления работнику, полностью отработавшему месячную норму рабочего времени и выполнившему норму труда, размера заработной платы ниже минимальной заработной платы, установленной в субъекте Российской Федерации. Однако статья 133.1 ТК РФ предусматривает не обязанность, а лишь право субъекта Российской Федерации на установление на своей территории минимальной заработной платы в размере, превышающем уровень минимального размера оплаты труда, который установлен федеральным законом. В настоящее время не все субъекты Российской Федерации воспользовались данным правом.

В связи с этим, возможно, в статье 9.6 более корректным было бы говорить о непредоставлении работнику основных государственных гарантий по оплате труда либо о нарушении установленных в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, правил установления размера оплаты труда.

Положения проектируемой статьи 9.8 необходимо привести в соответствие с нормами статей 164 и 165 ТК РФ. Гарантии предоставляются с целью обеспечить осуществление работниками своих прав в области социально-трудовых отношений. Гарантии могут носить организационный и материальный характер. Гарантии организационного характера подразумевают освобождение от работы в установленных законом случаях, предоставление другой работы, восстановление на работе по решению соответствующих органов, преимущества при реализации определенных прав и т.п. Гарантии материального характера представляют собой гарантийные доплаты и выплаты. Компенсации предоставляются с целью возместить работнику расходы, возникшие у него в связи с исполнением трудовых обязанностей. Компенсации всегда выступают в качестве денежных выплат.

Гарантии и компенсации, предоставляемые работникам, могут быть установлены ТК РФ, а также другими федеральными законами. К числу гарантий и компенсаций в сфере социально-трудовых отношений, предусмотренных в иных федеральных законах, относятся, например, гарантии гражданам, проходящим альтернативную гражданскую службу; гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне; лицам, находящимся под диспансерным наблюдением в связи с туберкулезом, и больным туберкулезом; гражданам, занятым на работах с химическим оружием, и гражданам, получившим профессиональное заболевание на этих работах; судьям и работникам аппаратов судов; работникам, занятым тяжелыми работами и работами с опасными и (или) вредными условиями труда по добыче (переработке) угля.

В проектируемой статье 9.12 неправомерно возлагать бремя административной ответственности на граждан в случае невыполнения работодателем обязанности по информированию работников об условиях и требованиях охраны труда на рабочем месте, о существующем риске причинения вреда здоровью, а также о мерах по защите от воздействия вредных и (или) опасных производственных факторов, предоставляемых гарантиях, полагающихся им компенсациях. Ответственность за данное правонарушение должна возлагаться на работодателя или его должностных лиц.

В целом использованный авторами проекта нового Кодекса принцип выделения отдельных статей в соответствии с институтами трудового права, как и сам выбор этих институтов, никак не обоснованы (проектируемые статьи 9.2 - 9.9). Представляется, что выделение отдельных правонарушений в сфере трудовых отношений должно быть обусловлено повышенной степенью их общественной опасности и, соответственно, приводить к повышенной административной ответственности.

Допуск работника к исполнению им трудовых обязанностей без обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний является частным случаем нарушения правил заключения трудового договора. Выделение данного правонарушения в отдельную статью 9.13 является избыточным.

Выделение нарушения санитарно-эпидемиологических требований к факторам производственной среды, трудовому процессу в отдельное административное правонарушение (проектируемая статья 9.28) требует дополнительного обоснования при наличии проектируемой статьи 9.10 "Нарушение государственных нормативных требований охраны труда, содержащихся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации".

Проектируемая статья 9.19 предусматривает ответственность за отказ или уклонение от возмещения материального ущерба, причиненного в результате незаконного лишения возможности трудиться. Однако если материальный ущерб не возмещен, это является основанием для индивидуального трудового спора, который разрешается, как правило, в суде, поскольку именно в суде решаются споры о восстановлении на работе, о переводе на другую работу, об оплате за время вынужденного прогула либо о выплате разницы в заработной плате за время выполнения нижеоплачиваемой работы, об отказе в приеме на работу, а также лиц, считающих, что они подверглись дискриминации. Органы государственного надзора за соблюдением трудового законодательства не могут подменять собой суды.

Проектируемые статьи 9.20 - 9.27, предусматривающие ответственность за нарушение законодательства в части коллективных трудовых отношений, требуют уточнения. Во-первых, необходима дифференциация ответственности работодателя и лиц, его представляющих (должностных лиц), поскольку и степень ответственности несопоставима. Во-вторых, с момента установления предусмотренных этими статьями размеров штрафов прошло достаточно много времени, но индексация их ни разу не проводилась. Кроме того, размеры этих штрафов никогда не соответствовали степени ответственности, например, за невыполнение условий коллективного договора. Получается, что работодатель может "сэкономить" на выполнении обязательств по коллективному договору миллионы (а для отдельных крупных работодателей - миллиарды) рублей и отделаться штрафом в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.

Предлагаемые законопроектом нормы в части, относящейся к положениям о нарушениях законодательства Российской Федерации о страховых взносах и ответственности за их совершение, нуждаются в дополнительном обсуждении.

В настоящее время нормами КоАП регулируется привлечение к административной ответственности за совершение отдельных видов нарушений законодательства Российской Федерации о страховых взносах (главным образом статья 15.10 "Неисполнение банком поручения государственного внебюджетного фонда"). Порядок производства по данным видам правонарушений не связан с необходимостью осуществления каких-либо специальных законодательно установленных процедур, осуществляемых органами контроля за уплатой страховых взносов, в связи с чем привлечение к административной ответственности виновных должностных лиц по соответствующим составам правонарушений в рамках регламентированных КоАП процедур сомнений не вызывает.

В то же время сегодня нормами глав 5 и 6 Федерального закона N 212-ФЗ от 24 июля 2009 года "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования" (далее - Федеральный закон N 212-ФЗ) уже предусмотрена ответственность по определенным составам правонарушений в сфере законодательства Российской Федерации о страховых взносах в отношении плательщиков страховых взносов. В связи чем представляется необходимым при кодификации административного законодательства сохранить действующую конструкцию соотношения административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о страховых взносах, осуществляемой в соответствии с КоАП, и ответственности за совершение правонарушений, предусмотренных Федеральным законом N 212-ФЗ, привлечение к которой осуществляется органами контроля за уплатой страховых взносов.

В первую очередь это связано с тем, что рассмотрение дел по подавляющему большинству правонарушений в сфере законодательства Российской Федерации о страховых взносах самым непосредственным образом связано со специфическими особенностями законодательно установленных процедур (исчисления размера неуплаченных (не полностью уплаченных) страховых взносов, осуществления мероприятий контроля за уплатой страховых взносов, проведения проверок и оформления их результатов, особенностей производства по делу о правонарушении, порядка взыскания недоимки по страховым взносам, а также пеней и штрафов, порядка обжалования решений органов контроля за уплатой страховых взносов, и др.).

При этом следует иметь в виду, что основной задачей и конечным результатом производства по основной части дел о правонарушениях в сфере законодательства Российской Федерации о страховых взносах, в отличие от производства об административных правонарушениях, является не только, и не столько привлечение виновных лиц к соответствующим видам ответственности (штрафу), но прежде всего компенсация доходов, недополученных бюджетом соответствующего государственного внебюджетного фонда в результате указанных правонарушений, в виде доначисления и взыскания неуплаченных (не полностью уплаченных) страховых взносов и соответствующих пеней.

Весьма важной также является возможность бесспорного (внесудебного) взыскания штрафов, предусмотренных нормами Федерального закона N 212-ФЗ, с организаций, индивидуальных предпринимателей и физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, что непосредственно влияет на собираемость страховых взносов.

Кроме того, по предлагаемому тексту главы 29 есть принципиальные замечания, касающиеся положений ее отдельных статей.

Так статья 29.19 предусматривает ответственность должностных лиц налоговых органов и органов государственных внебюджетных фондов за отказ от предоставления информации налогоплательщику или плательщику страховых взносов.

Указанной нормой предполагается привлекать к ответственности за отказ представить в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, "налогоплательщику, плательщику страховых взносов или другому участнику налоговых отношений, отношений, связанных с уплатой страховых взносов информацию о его налогообложении, а также о его правах и обязанностях либо непредставление такой информации в установленный срок".

Однако в представленной редакции данная норма носит расширительный характер. В то время как в соответствии со статьей 29 Федерального закона N 212-ФЗ обязанности органов контроля за уплатой страховых взносов в части предоставления информации по запросу плательщика страховых взносов ограничиваются конкретным перечнем.

Кроме того, в тексте предлагаемой нормы нарушена логика изложения. При перечислении субъектов правоотношений, в числе которых называются плательщики страховых взносов, далее следует положение о непредоставлении информации, почему-то, только субъекту налоговых правоотношений.

Проектируемые статьи 29.23, 29.25 и 29.26 следует исключить из проекта нового Кодекса, поскольку они дублируют нормы об ответственности за аналогичные правонарушения, содержащиеся в соответствующих статьях главы 6 Федерального закона N 212-ФЗ.

При этом следует отметить, что в представленной редакции указанных статей предусматривается привлечение к административной ответственности юридических лиц и должностных лиц организаций, в то время как в соответствии со статьей 5 Федерального закона N 212-ФЗ плательщиками страховых взносов также являются физические лица, не признаваемые индивидуальными предпринимателями, индивидуальные предприниматели, адвокаты, нотариусы, занимающиеся частной практикой, и иные лица занимающиеся в соответствии с законодательством Российской Федерации частной практикой (плательщики страховых взносов, не производящие выплаты и иные вознаграждения физическим лицам). Указанные категории плательщиков страховых взносов не имеют статуса юридического лица и не являются должностными лицами. Таким образом, может образоваться правовой пробел, в результате которого на "законных основаниях" из под ответственности за совершение правонарушений освобождается довольно широкий круг плательщиков страховых взносов.

Дополнительно в отношении предлагаемой редакции указанных статей, а также статьи 29.27 следует отметить, что в законодательстве Российской Федерации о страховых взносах не применяются понятия "орган государственного внебюджетного фонда", "орган управления государственным внебюджетным фондом". Повсеместно, в том числе и применительно к положениям о правонарушениях и ответственности за их совершение, используется понятие "орган контроля за уплатой страховых взносов".

Таким образом, концептуально менять действующий в настоящее время механизм привлечения к ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации о страховых взносах, в частности, переносить составы правонарушений в сфере законодательства Российской Федерации о страховых взносах из Федерального закона N 212-ФЗ либо дублировать их в Кодексе об административных правонарушениях, недопустимо. Подобный подход разрушает сложившуюся и в целом эффективно действующую сегодня систему контроля и ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о страховых взносах, а также разбалансирует отлаженный механизм взаимоотношений между органами контроля за уплатой страховых взносов и плательщиками страховых взносов.

В Федеральном законе от 29.12.2015 N 388-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части учета и совершенствования предоставления мер социальной поддержки исходя из обязанности соблюдения принципа адресности и применения критериев нуждаемости" (п. 8 статьи 5) установлено, что в случае непредставления сведений или документов для включения в единую государственную информационную систему социального обеспечения либо представления недостоверных сведений или документов поставщики информации несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Данная норма вступает в силу с 1 января 2018 года.

В тексте нового Кодекса следует предусмотреть административную ответственность за данное нарушение и вступление в силу данной нормы с 1 января 2018 года.

В рассматриваемом законопроекте отсутствуют два состава административного правонарушения, которые есть в действующей редакции КоАП, и по которым ПФР в настоящее время вправе составлять протоколы об административном правонарушении - части 10.1 и 10.2 статьи 15.29 "Нарушение требований законодательства Российской Федерации, касающихся деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, клиринговых организаций, лиц, осуществляющих функции центрального контрагента, акционерных инвестиционных фондов, негосударственных пенсионных фондов, управляющих компаний акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов или негосударственных пенсионных фондов, специализированных депозитариев акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов или негосударственных пенсионных фондов".

Отсутствие указанных составов административного правонарушения в рассматриваемом проекте требует дополнительного обоснования.

При доработке рассматриваемого законопроекта ко второму чтению необходимо обязательное привлечение представителей Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, Федеральной службы по труду и занятости, Пенсионного Фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, а также представителей сторон Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.

Комитет по труду, социальной политике и делам ветеранов поддерживает принятие проекта федерального закона N 957581-6 "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" в первом чтении при условии его доработки ко второму чтению с учетом изложенных замечаний и предложений.

Председатель Комитета

О.Ю. Баталина