Пояснительная записка к проекту федерального закона N 149528-7 "О внесении изменения в статью 15.15.3. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 149528-7 "О внесении изменения в статью 15.15.3. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"

Досье на проект федерального закона

В конце 2016 года были приняты поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации, согласно которым высшие должностные лица субъектов РФ (руководители высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, заключают с Минфином России соглашение об условиях предоставления дотации, которые предусматривают меры, направленные на стимулирование социально-экономического развития и оздоровление государственных финансов субъектов Российской Федерации.

Такие меры были приняты с целью снижения уровня дотационности субъектов Российской Федерации и стимулирования их социально-экономического развития.

Принятый в конце января 2017 года в первом чтении законопроект N 55068-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статьи 1 и 3 Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" несколько смягчил условия предоставления дотаций, но сохранил принципиальный подход к персональной ответственности.

Как известно, дотации являются источником дохода в большинстве субъектов Российской Федерации. В 2016 году лишь 15 регионов смогли самостоятельно, без участия федерального бюджета, обеспечить свои расходные обязательства. Согласно отчету Счетной палаты Российской Федерации по итогам проверки за 2015 год 8 регионов (Алтай, Дагестан, Ингушетия, Чечня, Тува, Камчатский край, а также Крым и Севастополь) являются высоко дотационными. В доходах этих регионах дотации из федерального бюджета превышали 40% (в течение двух из трех последних лет). В целом же в 2013-2015 годах доходы бюджетов высокодотационных регионов в среднем на 77,6% были сформированы за счет безвозмездных поступлений (дотаций, субсидий и субвенций), что свидетельствует об их сохраняющейся высокой зависимости от финансовой помощи из федерального бюджета.

С 2014 года в России были установлены новые бюджетные ограничения для регионов в качестве условий предоставления им финансовой помощи из федерального бюджета. Начиная с 2015 года эти ограничения также стали зависеть от доли дотаций в собственных доходах того или иного субъекта.

Дополнительным ограничением для этих регионов по закону является выполнение соглашения с Минфином России о специальных мерах по повышению эффективности бюджетных расходов и повышению налоговых поступлений. Однако на деле это не срабатывает, имеет место несоблюдение субъектами Российской Федерации условий заключаемых соглашений о предоставлении дотаций.

В целом нарушения соглашений свидетельствуют о низкой дисциплине со стороны регионов, что влечет необходимость повышения эффективности деятельности в данном направлении. Регионы привыкли занимать пассивную позицию, несмотря на наличие широкого спектра возможных направлений работы для высших должностных лиц регионов.

Именно в целях персонализации и конкретизации субъекта правоотношений в сфере предоставления дотаций и законодательного установления личной ответственности за выполнение обязательств субъекта Российской Федерации в части соблюдения условий предоставления и использования дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, впервые в Бюджетном кодексе Российской Федерации установлено конкретное должностное лицо (а именно, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)), которое заключает соглашение с Министерством финансов Российской Федерации об условиях предоставления дотации, и, соответственно, несет личную ответственность за выполнение данных условий.

Следует отметить, что такой подход логично вытекает из статьи 152 БК РФ, которая относит высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации к участникам бюджетного процесса. Соответственно, высшее должностное лицо как участник бюджетного процесса должно не только обладать соответствующими правами и обязанностями, но и нести ответственность.

На сегодняшний день ответственность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) устанавливается Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В то же время, часть 2 статьи 29.1 Федерального закона N 184-ФЗ устанавливает только конституционно-правовую ответственность высшего должностного лица, основанием для которой являются перечисленные в указанной норме права конституционно-правовые деликты. Безусловно, каждое из предусмотренных частью 2 статьи 29.1 Федерального закона N 184-ФЗ правонарушений является опасным для российской государственности вследствие того, что ведет к умалению авторитета государственной власти и подрыву устоев российского государства.

Однако такие правонарушения являются глобальными, можно сказать, вопиющими, и не могут быть применены за не столь существенные нарушения при каждодневном исполнении полномочий высшего должностного лица.

Тем не менее, поскольку высшее должностное лицо входит в систему должностных лиц органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, то согласно части 1 статьи 29.1 Федерального закона N 184-ФЗ, он также несет предусмотренную федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации ответственность, в том числе за недостижение запланированных результатов социально-экономического развития субъекта Российской Федерации.

Следует констатировать, что на сегодняшний день в федеральном законодательстве, в том числе в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях отсутствуют нормы, устанавливающие ответственность высших должностных лиц регионов за ненадлежащее исполнение возложенных на них полномочий.

С одной стороны, высшее должностное лицо охватывается понятием должностного лица, содержащимся в КоАП РФ и может быть привлечено к административной ответственности на общих для должностных лиц основаниях. С другой стороны высшее должностное лицо в силу своего статуса является специальным субъектом, наделенным особыми полномочиями, что требует введения специальной нормы закона, устанавливающей его ответственность за конкретные нарушения.

Автор законопроекта считает, что такая ответственность для высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) должна быть установлена в силу того, что Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет именно высшее должностное лицо как субъекта правоотношений в сфере соблюдения условий, при исполнении которых субъектом Российской Федерации допускается заключение Министерством финансов Российской Федерации соглашения об условиях предоставления дотации с высшим должностным лицом указанного субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также условий предоставления и использования дотаций. Это позволяет сделать вывод, что высшее должностное лицо несет личную ответственность за выполнение субъектом РФ обязательств, закрепленных в Соглашении о предоставлении дотации.

Такой подход подтверждается и Постановлением Правительства РФ от 27.12.2016 N 1506 "О соглашениях, заключаемых Министерством финансов Российской Федерации с высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации...", где указано, что основанием для освобождения субъекта РФ от ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение взятых на себя обязательств по соглашению является прекращение полномочий высшего должностного лица, заключившего соглашение.

В тоже время следует отметить, что действующие нормы федерального законодательства (БК РФ и вышеуказанное Постановление Правительства РФ) устанавливают только финансовые меры ответственности для субъекта Российской Федерации. Ответственность же для высшего должностного лица не установлена.

Однако следует понимать, что обязательным условием эффективной реализации любой нормы права является наличие ответственности за ее нарушение. В связи с этим законодательное установление личной ответственности высшего должностного лица за соблюдение условий предоставления и использования дотаций и за соблюдение обязательств, включенных в соглашение о предоставление дотации, без законодательного установления соответствующей санкции представляется малоэффективным.

В связи с этим автором законопроекта предлагается установить административную ответственность высшего должностного лица региона, получающего дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, за нарушение условий предоставления и использования таких дотаций, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации, а равно за допущение невыполнения обязательств субъекта Российской Федерации, возникающих из соглашений о предоставлении дотаций.

Учитывая, что нарушение условий предоставления и использования дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, и допущение невыполнения обязательств субъекта Российской Федерации, возникающих из соглашений о предоставлении дотаций, повлекут различные по степени тяжести последствия экономического и социального характера, в законопроекте предлагается установить два самостоятельных состава правонарушения, предусматривающих различную ответственность, соразмерную степени тяжести правонарушения.

Поскольку результат деятельности высшего должностного лица в данном направлении будет виден только по итогам работы в 2017 году, предлагается ввести закон в действие с 1 января 2018 года.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменения в статью 15.15.3. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"

Принятие Федерального закона "О внесении изменения в статью 15.15.3. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" не потребует дополнительных расходов, покрываемых за счет федерального бюджета, не приведет к уменьшению доходов федерального бюджета, а также каких-либо иных изменений финансовых обязательств Российской Федерации.

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием федерального закона "О внесении изменения в статью 15.15.3. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"

В случае принятия федерального закона "О внесении изменения в статью 15.15.3. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" не потребуется признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия актов федерального законодательства.