Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству на проект федерального закона N 946596-6 "О внесении изменения в статью 2 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", внесенный Парламентом Кабардино-Балкарской Республики (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству
на проект федерального закона N 946596-6 "О внесении изменения в статью 2 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", внесенный Парламентом Кабардино-Балкарской Республики

Досье на проект федерального закона

Комитетом Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству рассмотрен проект федерального закона N 946596-6 "О внесении изменения в статью 2 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", внесенный Парламентом Кабардино-Балкарской Республики.

Данным законопроектом - в рамках абзаца восьмого статьи 2 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", определяющего содержание термина "место жительства" гражданина России, - предлагается уточнить понятие "жилое помещение специализированного жилого фонда", унифицировав его изложение в указанном законодательном акте с положениями статьи 92 и других статей основного нормативного документа, регулирующего отношения жилищной сферы (Жилищного кодекса Российской Федерации).

В данных целях согласно представленному законопроекту предусматривается исключить из абзаца восьмого статьи 2 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" положения, воспроизводящие неполный перечень жилых помещений специализированного жилого фонда.

Как явствует из пояснительной записки к законопроекту, причиной появления данной законодательной инициативы является имеющаяся неопределённость применяемого в статье 2 Закона "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" понятия специализированного жилого помещения, вследствие которой зафиксированный в указанной статье названного законодательного акта незакрытый перечень таких жилых помещений не только может создать (и уже создал) определённые трудности в правоприменительной практике, связанной с регистрацией отдельных категорий граждан Российской Федерации по месту их жительства в нашей стране, но и может рассматриваться в качестве коррупциогенного фактора в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".

Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству отмечает, что рассматриваемый проект федерального закона не имеет противоречий с нормами Конституции Российской Федерации и не содержит разночтений с законодательными и иными нормативными правовыми актами действующего законодательства Российской Федерации, (а также согласуется с международными договорами нашей страны, - хотя рассматриваемые им правоотношения сферу действия международного права в принципе, не затрагивают).

При этом Комитет обращает внимание на то, что при недавнем рассмотрении законодательной инициативы аналогичной содержательной направленности (проекта федерального закона N 839283-6 "О внесении изменения в статью 2 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", внесенного Московской областной Думой), - он не поддержал указанный законопроект по мотивам того, что предлагаемые в нем изменения должны в соответствующем варианте регулироваться только в рамках тематических нормативно-правовых документов жилищного законодательства Российской Федерации, а применительно к предмету и содержанию Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" подобное законопроектное предложение является избыточным.

Вместе с тем, Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству полагает, что необходимость повторной оценки рассматриваемой предметной тематики вызывают не только сам факт появления новой законодательной инициативы той же регулятивной направленности, но и полученные дополнительные данные правоприменительной практики, (когда, по сути, только лишь из-за юридико-технического стиля изложения анализируемой нормы статьи 2 Закона "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" возникали проблемы с регистрацией по месту жительства, например, при предоставлении по договорам найма специализированных жилых помещений детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, и лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и в результате регистрация указанных категорий граждан осуществлялась не по месту жительства, а только лишь по месту пребывания сроком на 5 лет).

С учетом этого, Комитет подтверждает свою ранее высказанную по указанной проблематике позицию в той части, что поскольку правовое оформление понятия специализированного жилого помещения и его отдельных разновидностей относится к сфере регулирования жилищных правоотношений и, соответственно, должно рассматриваться в рамках жилищного права, - а Закон РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" является нормативным документом, имеющим смешанный (конституционно-правовой и административно-правовой), но при том отличный от жилищно-правового предмет регулирования, - то и используемые в названном Законе отдельные жилищно-правовые термины должны быть максимально инкорпорированы из сферы российского жилищного права.

Одновременно, по мнению Комитета, далее не могут оставаться без внимания и необходимого в связи с этим законотворческого реагирования отмеченные и другие негативные прецеденты из практики, вызванные неполным, - а значит, и объективно двусмысленным - изложением в Законе "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" понятия жилого помещения специализированного жилищного фонда.

Таким образом, с учетом отмеченных обстоятельств, Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству полагает возможным поддержать концептуальную идею и содержательную направленность рассматриваемой законодательной инициативы, а значит, и выразить общее положительное отношение к представленному проекту федерального закона в целом.

При этом, в процессе последующей работы над законопроектом Комитет считает целесообразным не ограничиваться лишь исключением из абзаца восьмого статьи 2 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" незакрытого перечня отдельных разновидностей жилых помещений специализированного жилищного фонда, но и - в целях корректного обозначения таких помещений в тексте упомянутой нормы - включить в неё ссылку на соответствующие положения жилищного законодательства Российской Федерации, (т.е. Жилищного кодекса РФ).

В связи с изложенным Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству рекомендует Государственной Думе принять в 1-ом чтении проект федерального закона N 946596-6 "О внесении изменения в статью 2 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", внесенный Парламентом Кабардино-Балкарской Республики.

Настоящее Заключение утверждено Комитетом Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству "17" марта 2016 года.

Председатель Комитета

В.Н. Плигин