Заключение Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы проекта федерального закона N 957581-6 "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (в части глав 17, 18, 19, 20, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 34) (не действует)

Заключение Общественной палаты Российской Федерации
по результатам общественной экспертизы проекта федерального закона N 957581-6 "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"
(в части глав 17, 18, 19, 20, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 34)

Досье на проект федерального закона

Общественной палатой Российской Федерации (далее - Общественная палата) проведена общественная экспертиза проекта федерального закона N 957581-6 "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - законопроект, проект Кодекса).

Заключение Общественной палаты подготовлено на основании мнений, выводов, предложений и рекомендаций членов Общественной палаты, общественных палат субъектов Российской Федерации, привлечённых к обсуждению общественных экспертов, в том числе членов Научно-консультативного совета при Общественной палате.

В законопроекте осуществлена кодификация федерального законодательства об административных правонарушениях, при этом законопроект предусматривает также кодификацию законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Одной из основных задач законопроекта стало обеспечение единства, последовательности и внутренней непротиворечивости регулирования всего комплекса общественных отношений, составляющих правовой институт административной ответственности.

В проекте Кодекса объединены нормы, устанавливающие:

- общие положения законодательства об административных правонарушениях;

- правила разграничения полномочий в области законодательства об административных правонарушениях между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

- принципы административной ответственности;

- перечень видов административного наказания и правила назначения административного наказания;

- перечень оснований и правила освобождения от административной ответственности и административного наказания;

- административную ответственность за нарушение федерального законодательства;

- правила осуществления производства по делам об административных правонарушениях, включая правила применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, перечни органов и должностных лиц, уполномоченных возбуждать дела об административных правонарушениях и рассматривать дела об административных правонарушениях, правила рассмотрения дел об административных правонарушениях и жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях, а также правила исполнения административных наказаний.

Действующий Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) является одним из самых нестабильных правовых источников, подвергается постоянным изменениям, его нормы изложены без необходимой для кодифицированного акта системности и последовательности, изобилуют многочисленными дополнениями, изменениями, вставками, во многих случаях лишены правовой определенности. Вместе с тем одним из важнейших принципов законотворчества является именно правовая определенность норм закона, их доступность для восприятия и исполнения гражданами, органами федеральной государственной власти, органами власти субъектов Российской Федерации, органами муниципальной власти, должностными лицами. В КоАП со дня его вступления в законную силу федеральными законами было внесено более трех тысяч поправок, изменений и дополнений, при этом последние из них были внесены 31 декабря 2015 года, 11 января и 12 января 2016 года.

В связи с указанными обстоятельствами намерение разработчиками законопроекта создать новый КоАП, избавленный от многочисленных недостатков действующего, следует считать разумным и обоснованным.

Идея полной кодификации федерального законодательства об административной ответственности, включая кодификацию законодательства об административных правонарушениях субъектов Российской Федерации, предлагаемая разработчиками законопроекта - явление положительное и давно ожидаемое и направлено на устранение одного из самых застарелых и серьезных законодательных дефектов действующего КоАП. Вместе с тем представленная разработчиками законопроекта кодификация административного законодательства в субъектах Российской Федерации возможна только на единой федеральной нормативной правовой базе. Представляется, что в качестве такого единого федерального модельного закона могут стать основы законодательства Российской Федерации об административной ответственности, разработка и принятие которого может быть осуществлена параллельно с доработкой законопроекта. Стоит отметить, что КоАП входит в особую группу фундаментальных законов Российской Федерации, затрагивающих жизненно важные повседневные интересы десятков миллионов граждан и юридических лиц, регулирует на федеральном уровне наиболее значимые обширные сферы. Отсюда специфической особенностью и целью административной ответственности, придающей ей универсальный межотраслевой характер, являются не только защита административно-правовых норм, но и привлечение к ответственности за нарушения требований правовых норм других отраслей административного права - конституционного, налогового, таможенного, бюджетного, банковского, финансового, валютного, земельного, экологического и других. Поэтому название главы первой законопроекта "законодательство об административных правонарушениях" не отражает специфику общественных отношений, регулируемых нормами института административной ответственности. Название предлагается изменить на "законодательство об административной ответственности" и привести в соответствие с главной задачей законопроекта.

Однако своевременность принятия законопроекта вызывает сомнения. Представляется, что принятие проекта Кодекса следует осуществлять после реформирования в области регулирования государственного контроля и надзора, поскольку в настоящее время данный институт в большей степени направлен не на предотвращение административных правонарушений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а на привлечение их к ответственности и взыскание с них штрафов. В этих условиях проект Кодекса, которым существенно ужесточается наказание по сравнению с действующим КоАП, будет идти в разрез с проводимой государством политикой поддержки малого и среднего бизнеса, улучшения инвестиционного климата в стране.

В целом не может быть поддержана позиция разработчиков законопроекта и оправдана тенденция, ориентированная только на установление и ужесточение административно-правовых запретов, усиливающих карательную, репрессивную составляющую КоАП, что в значительной мере деформирует механизм административной ответственности, снижает предупредительные возможности административного законодательства, не способствует обеспечению соразмерности и индивидуализации наказания. При этом не совсем понятны причины, по которым разработчики законопроекта предлагают столь значительное повышение ответственности. Разработчики законопроекта не приводят мотивировок недостаточности существующих норм в действующем КоАП, не представляют аналитические исследования в качестве аргументации достижения положительного эффекта от внедрения предлагаемых законопроектом новаций. Одновременно не представлены сведения о количестве судебных ошибок при вынесении судебных актов по делам об административных правонарушениях. Соответственно, за рамками анализа остается оценка последствий для бизнеса и общества от подобных ошибок в случае предлагаемого ужесточения законодательства.

Разработчиками законопроекта не решена в полной мере одна из основных задач - раскрытие сущности административного наказания и правовой природы административных санкций. Так, в уточнении оснований и механизма применения нуждается самый распространенный и наиболее эффективный вид административного наказания - административный штраф (ст. 4.5. проекта Кодекса), его размеры (ст. 4.7. проекта Кодекса), а также сравнительно новые виды административных наказаний - дисквалификация (ст. 4.15. проекта Кодекса), административное приостановление деятельности (ст. 4.16. проекта Кодекса), ликвидация юридического лица или прекращение деятельности в качестве индивидуального предпринимателя (ст. 4.17. проекта Кодекса). Предложенные законопроектом значительные штрафные санкции могут привести к прекращению деятельности юридического лица и предпринимателя, а потому нуждаются в серьезной корректировке. Отсутствие четкого законодательного закрепления оснований и механизма применения видов административных наказания может спровоцировать рост коррупции, увеличить количество рейдерских захватов. В этой связи немотивированное ужесточение ответственности за административные правонарушения может повысить уровень риска ведения бизнеса в России, а, значит, создать новые административные барьеры для прихода инвесторов в реальный сектор экономики и создания рабочих мест.

Помимо вышеуказанного, к законопроекту имеются следующие замечания и предложения:

1. Статьей 3.2. законопроекта предлагается подразделять административные правонарушения в зависимости от их характера на грубые административные правонарушения, значительные административные правонарушения и менее значительные административные правонарушения.

Безусловно, административные правонарушения разнятся между собой в зависимости от степени общественной опасности деликта, объекта противоправного посягательства, личности правонарушителя, обстоятельств нарушения норм административного законодательства.

Однако в законопроекте не указываются четкие критерии, по которым определенное правонарушение можно отнести к той или иной категории. В законопроекте указывается лишь на то, какие виды административного наказания можно применять при совершении той или иной категории деликта. В связи с этим остается неясным, какие именно правонарушения относить к той или иной категории дел. Введение оценочных понятий административного правонарушения без четко разработанных и закрепленных критериев такой оценки образует коррупционную составляющую.

Предложение о введении в закон понятия категорий административных правонарушений следует признать обоснованным, поскольку оно отражает правовые реалии, заключающиеся в том, что правонарушения действительно различаются, как выше отмечено, по степени общественной опасности деликта, объекта противоправного посягательства, личности правонарушителя и других обстоятельств. Институт разделения противоправных деяний на категории известен и Уголовному кодексу Российской Федерации, в котором содержится статья 15 "Категории преступлений". В данной норме указаны следующие категории преступлений: преступления небольшой тяжести, преступления средней тяжести, тяжкие преступления, особо тяжкие преступления. При этом указано, что подразделение преступлений на данные категории зависит от характера и степени общественной опасности деяния.

В свете изложенного представляется необходимым дополнить указанную норму критериями, позволяющими относить деяние к определенной категории. При этом представляется целесообразным использовать положение части 5 статьи 15 Уголовного кодекса Российской Федерации, заключающееся в праве суда, при наличии смягчающих обстоятельств, изменить категорию преступления, инкриминированного подсудимому, на менее тяжкую. Аналогичным образом возможна замена категории административного правонарушения. Это будет способствовать реализации принципа справедливости и соразмерности административного наказания, принципу гуманизма, приведенных в законопроекте.

2. Статьей 4.15. законопроекта предусматривается такой вид административного наказания, как дисквалификация.

Сопоставление предлагаемой законопроектом нормы со статьей 3.11. КоАП позволяет сделать вывод, что их наименования аналогичны, содержание - схоже.

Вместе с тем в действующей норме, регламентирующей применение данного вида наказания, более четко определен перечень субъектов, к которым это наказание применяется. В исследованной норме законопроекта приведена такая категория, как работники юридических лиц, непосредственно занимающиеся оказанием профессиональных услуг, лица, имеющие специальный правовой статус для оказания профессиональных услуг, но содержание данной терминологии не раскрывается.

Представляется целесообразным в исследованной норме четко указать перечень субъектов, к которым должен применяться такой вид административного наказания, как дисквалификация.

Без данного уточнения норма утрачивает правовую определенность, что будет препятствовать ее практическому использованию правоприменительными органами.

3. Статьей 4.16. законопроекта предусматривается такой вид административного наказания, как административное приостановление деятельности.

Сопоставление исследованных норм, содержащихся в действующем КоАП и в законопроекте, позволяет сделать вывод, что их наименования аналогичны, содержание - схоже.

Вместе с тем в целях соблюдения принципа правовой определенности представляется целесообразным в норме законопроекта установить перечень деяний, за которые может быть назначен данный вид административного наказания, не делая ссылок на некие грубые правонарушения, тем более с оговоркой, позволяющей субъективное толкование требований закона, - если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания.

Кроме того, в целях соблюдения приведенного в законопроекте принципа состязательности сторон представляется целесообразным выяснять мнение соответствующего органа исполнительной власти, выявившего правонарушение, о возможности прекращения действия данного вида наказания, поскольку установить, устранены ли основания для назначения данного административного наказания, может именно данный орган с осуществлением соответствующих процессуальных действий, например, осмотра территории.

4. Статьями 4.2., 4.17. законопроекта предлагается установить такой вид административного наказания, как ликвидация юридического лица или прекращение деятельности в качестве индивидуального предпринимателя.

Ликвидация юридического лица и прекращение деятельности индивидуального предпринимателя в соответствии с действующим законодательством являются институтами гражданского права, правила ликвидации юридических лиц и прекращения деятельности индивидуальных предпринимателей предусмотрены нормами Гражданского кодекса Российской Федерации и отраслевыми федеральными законами. В частности, исчерпывающий перечень оснований ликвидации юридического лица установлен статьей 61 Гражданского кодекса Российской Федерации. В этой связи необходимость введения ликвидации юридического лица и прекращения деятельности индивидуального предпринимателя в качестве меры публично-правовой, административной ответственности должна быть дополнительно обоснована, а соответствующие административно-правовые нормы должны быть согласованы с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации.

Более того, указанное административное наказание, предлагаемое проектом Кодекса, является чрезвычайно строгой мерой публично-правового воздействия, которая может повлечь для юридического лица или индивидуального предпринимателя необратимые последствия, причинение им вреда, не соразмерного характеру и последствиям совершенного ими административного правонарушения. По своему характеру, степени воздействия на правонарушителя ликвидация юридического лица и прекращение деятельности индивидуального предпринимателя относятся к мерам не административно-правового, а уголовно-правового характера, подлежащим применению за совершение преступлений. Представляется, что за совершенное юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем административное правонарушение в качестве максимально суровой меры административного наказания достаточно применения административного приостановления деятельности. Этот вид административного наказания является эффективной мерой воздействия на поведение юридического лица или индивидуального предпринимателя.

В статье 4.17. проекта Кодекса нарушен принцип правовой определенности, поскольку не установлен конкретизированный перечень деяний, за совершение которых может быть назначен данный вид административного наказания. В представленной редакции статьи содержится лишь ссылка на неопределенные грубые правонарушения, тем более с оговоркой, позволяющей субъективное толкование требований закона, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания.

При имплементации данного вида наказания необходимо учесть, что с точки зрения теории цивилистики о субъектах правоотношений и юридическое лицо, и его учредители (физические и юридические лица) являются отдельным самостоятельным субъектом. При этом субъектом административных правоотношений (субъектом правонарушения, обладающим деликтоспособностью) будет именно основное юридическое лицо. Необходимо отметить, что в случае применения данного вида наказания негативные последствия возникают как у субъекта правонарушения - юридического лица, деятельность которого прекращается принудительно, так и у учредителей юридического лица, которые при прекращении деятельности утрачивают свое имущество (доли, вклады и т.д.). Следует учесть, что в компании могут быть миноритарные акционеры, которые не участвуют в принятии управленческих решений, и их вина в совершении правоотношения отсутствует, но в рамках производства она не устанавливалась и не должна устанавливаться.

5. Представляется необходимым дополнить статью 2.1. проекта Кодекса нормой, предусматривающей, что административная ответственность не возникает за осуществление предпринимательской деятельности без специальных разрешений (лицензий) и иных действий, основанных на принятых органами государственной власти и местного самоуправления решениях, если при оформлении таких специальных разрешений (лицензий) и принятия решений были допущены технические ошибки и если такие ошибки были установлены допустившими их органами и исправлены.

6. Общей чертой для каждой из рассматриваемых глав является ярко выраженная тенденция к закреплению не столько профилактического значения мер административного воздействия к правонарушителям, сколько усилению репрессивного характера этих мер и, в первую очередь, за счет широкого применения штрафа как меры наказания за те или иные административные правонарушения и определение значительных его размеров.

В экспортируемых главах проекта Кодекса (17, 18, 19, 20, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 34) в подавляющем большинстве за те или иные административные правонарушения вне зависимости от степени их общественной опасности предусматривается административный штраф как вид административного наказания. Предупреждение в качестве меры наказания предусмотрено только в отдельных случаях.

Ужесточение ответственности за различные правонарушения без учета объективных обстоятельств противоречит принципу справедливости и соразмерности административного наказания и может спровоцировать социальную напряженность. Расширение сферы применения административного наказания в виде предупреждения и применение более взвешенных санкций в виде предупреждения, административного штрафа будет восприниматься как гуманный и справедливый подход.

Размер штрафа как мера административного наказания, согласно статье 4.7. законопроекта, может составить за грубые административные правонарушения для граждан до ста тысяч рублей, для индивидуальных предпринимателей - до четырехсот тысяч рублей, для должностных лиц - до восьмисот тысяч рублей, для юридических лиц - до шестидесяти миллионов рублей. При этом согласно статье 46 Уголовного кодекса Российской Федерации штраф как мера уголовного наказания устанавливается в размере от пяти тысяч рублей и за совершение преступления его размер может быть во много раз меньше, чем за правонарушение, преследуемое в порядке административного производства. Тем самым нарушается взаимосвязь уголовной и административной ответственности.

Вместе с тем ужесточение ответственности требует дифференцированного подхода. Представляется крайне важным обеспечить соразмерность административного наказания степени его общественной опасности. Оценивая общую тенденцию проекта КоАП по ужесточению административной ответственности, необходимо оправдать ее в отношении отдельных административных правонарушений, в то время как за совершение других правонарушений привлечение к ответственности лиц в предлагаемом законопроектом размере чрезмерно.

На основании вышеизложенного Общественная палата не считает возможным поддержать проект федерального закона N 957581-6 "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" в представленной редакции.

Принимая во внимание общественную важность и объем законопроекта, Общественная палата проводит серию обсуждений глав 17, 18, 19, 20, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 34 проекта Кодекса с привлечением экспертного сообщества, по итогам которых будут подготовлены дополнения к настоящему заключению в виде сравнительных таблиц вышеуказанных глав проекта Кодекса и соответствующих им статей КоАП, с замечаниями и предложениями.