Экспертное заключение Совета при Президенте Российской Федерации по проекту федерального закона N 930602-6 "Об особенностях предоставления гражданам в безвозмездное пользование, аренду, собственность земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территории отдельных субъектов Российской Федерации, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (не действует)

Экспертное заключение Совета при Президенте Российской Федерации
по проекту федерального закона N 930602-6 "Об особенностях предоставления гражданам в безвозмездное пользование, аренду, собственность земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территории отдельных субъектов Российской Федерации, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона N 930602-6 "Об особенностях предоставления гражданам в безвозмездное пользование, аренду, собственность земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территории отдельных субъектов Российской Федерации, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Проект) направлен на экспертизу в Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (далее - Совет) Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации (письмо от 26 февраля 2016 г. N А6-2061).

Проект подготовлен к рассмотрению во втором чтении.

Законопроект в редакции к первому чтению с названием "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков в Дальневосточном федеральном округе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" ранее рассматривался Советом, по нему был высказан ряд замечаний и дано в целом положительное заключение (от 16 ноября 2015 г. N 147-3/2015).

Подготовленная ко второму чтению редакция Проекта существенно отличается от ранее рассматривавшейся. Проект характеризуется значительно более глубокой проработкой вводимых им правовых механизмов, а также учетом высказанных по нему замечаний.

1. В частности, учтено замечание Совета о необходимости внимания к гарантиям бережного и рационального использования предоставляемых земельных участков. В числе прочего, предусмотрены обязанность пользователей представленных участков предоставлять в уполномоченный орган отчет ("декларацию") об использовании земельного участка и проведение внеплановых проверок "соблюдения гражданином требований земельного законодательства органами государственного земельного надзора" в случае непредоставления такой декларации (пп. 22-23 ст. 8 Проекта). Предусмотрено прекращение (в судебном порядке) договора безвозмездного пользования участком в случае "нарушения установленных лесным законодательством и настоящим Федеральным законом требований к использованию, охране, защите, воспроизводству лесов". Случаи поступления "от органов государственного земельного надзора или муниципального земельного контроля информации" о допущенных правообладателем и неустраненных нарушениях земельного законодательства, а также в случае поступления "от органов, осуществляющих государственный лесной надзор (лесную охрану), федеральный государственный пожарный надзор в лесах, информации" о неустраненных нарушениях лесного законодательства* согласно положениям Проекта (поди. 3 и 4 п. 8 ст. 10) являются основаниями для отказа в предоставлении земельного участка в собственность или в аренду.

2. В Проекте учтено замечание Совета о необходимости отдельного урегулирования ситуаций предоставления участков из земель лесного фонда, для чего в Проект введены специальные юридические механизмы и предусмотрено особое правовое регулирование для указанных случаев.

Предусмотренная Проектом схема передачи земельных участков, сформированных из земель лесного фонда, в собственность граждан сохраняет категориальное отнесение таких участков к землям лесного фонда (п. 11 ст. 8 Проекта), действие на них лесного законодательства (п. 3 ст. 1 Проекта), и, соответственно государственный лесной надзор над ними,

Таким образом, поскольку сохраняются все механизмы контроля за надлежащим использованием такого земельного участка, то предусмотренная Проектом схема передачи земельных участков, сформированных из земель лесного фонда, в собственность граждан может быть одобрена. Предложенные в Проекте многоступенчатость и длительность этапа, предшествующего передаче участка из земель лесного фонда в частную собственность, позволяют, благодаря продолжительному контролю и мониторингу за надлежащим использованием участка гражданином, не допустить получения участка в собственность лицами, подвергающими его хищнической эксплуатации или использующими ненадлежащим способом.

Поскольку Проект предусматривает особый способ предоставления участков из лесных земель в пользование граждан, статьей 20 Проекта вносятся изменения в Федеральный закон "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации", предусматривающие регулирование Проектом особенностей проектирования и образования лесных участков, когда такие участки проектируются и образуются для целей Проекта.

Кроме того, Проект содержит целый ряд конкретных положений и норм, направленных на обеспечения эффективной и бережной эксплуатации участков, предоставленных из земель лесного фонда. В частности, пункт 6 статьи 8 Проекта допускает использование земельных участков из состава земель лесного фонда "для осуществления любого вида использования лесов из предусмотренных пунктами 1-14 части 1 статьи 25 Лесного кодекса..., а также для ведения дачного хозяйства, садоводства, огородничества, личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного строительства".

Пункт 18 статьи 8 Проекта предусматривает, что "использование лесов, расположенных на земельных участках, предоставленных гражданам в соответствии с настоящим Федеральным законом, осуществляется на основании проекта освоения лесов". Пункт 19 статьи 8 Проекта предусматривает действие лесного законодательства при "использовании, охране, зайдите, воспроизводстве лесов, расположенных на участках, предоставленных гражданам". Пункт 20 статьи 8 Проекта запрещает сплошные рубки на предоставленных участках, пункт 21 статьи 8 посвящен заготовке древесины и т.д.

В целом поддерживая предложения Проекта в области регулирования отношений, связанных с эксплуатацией лесов, следует, вместе с тем, обратить внимание на необходимость проработки вопроса об отражении соответствующих положений в Лесном кодексе Российской Федерации, в том числе и положений о возможности предоставления участков лесного фонда в частную собственность.

3. Значительное количество нововведений содержится в нормах, посвященных Федеральной информационной системе для предоставления гражданам земельных участков (ст. 3 Проекта и др.). Порядок предоставления участков, начиная от выбора участка, подачи заявления, формирования и кадастрового оформления и вплоть до заключения договора и непосредственного предоставления участка в пользование, а также дальнейшая судьба земельного участка, права и обязанности его пользователя (пользователей) Проектом подробно урегулированы (ст. ст. 4-11 Проекта). Таким образом, можно считать учтенным третье высказанное Советом замечание к первоначальной редакции законопроекта, касавшееся необходимости согласования определенных положений о порядке утверждения схем расположения земельных участков на кадастровом плане,

Таким образом, замечания Совета, высказанные к первоначальной редакции Проекта, учтены. Предусмотренные Проектом механизмы предоставления участков при всей их значительной новизне представляются способными к практическому функционированию и направлены на достижение целей, поставленных перед Проектом. В целом представленная редакция Проекта значительно превосходит по юридическому качеству его первоначальную редакцию.

Вместе с тем, в связи со значительным дополнением норм Проекта следует обратить внимание на следующие его недостатки.

1. Вызывает вопросы связь положений статьей 12 и 22 Проекта с предметом его регулирования и стоящими перед Проектом целями.

2. Статья 12 Проекта вносит изменения в Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию": статья 25 указанного Федерального закона дополняется новым основанием для выдачи иностранному гражданину визы - таким основанием становится решение "федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами иностранных дел, о выдаче визы иностранному лицу... въезжающему... через... Владивосток", кроме того, статья 25.1 указанного Федерального закона дополняется понятием "электронной визы" как разновидности обыкновенной визы и рядом требований к "обыкновенной электронной визе, выданной иностранному гражданину... въезжающему... через... Владивосток", а также другими параметрами такой визы.

Кроме того, статья 22 Проекта вносит изменение в статью 4 Федерального закона "О свободном порте Владивосток": в территорию свободного порта Владивосток включается дополнительный район: "Лазовский муниципальный район".

Поскольку связи положений статей 12 и 22 Проекта с предметом его регулирования не усматривается, их наличие в Проекте представляется необоснованным.

х х х

Вывод: проект федерального закона N 930602-6 "Об особенностях предоставления гражданам в безвозмездное пользование, аренду, собственность земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территории отдельных субъектов Российской Федерации, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" может быть поддержан с учетом высказанных замечаний.

Председатель Совета

В.Ф. Яковлев