Пояснительная записка к проекту федерального закона N 192177-7 "О перевозках транзитных грузов (товаров) через территорию Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 192177-7 "О перевозках транзитных грузов (товаров) через территорию Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О перевозках транзитных грузов (товаров) через территорию Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект) разработан в соответствии с поручением Президента Российской Федерации В.В. Путина от 30.10.2012 N Пр-3130 (подпункт "б" пункта 1) по итогам его встречи с транспортниками.

В рамках указанной встречи были высказаны предложения в целях регулирования транзита внести изменения в отдельные законодательные акты. Однако В.В. Путин по данному вопросу сказал: "Мне кажется, лучше все-таки закон принимать. Иначе эти изменения в действующее законодательство размоются, а это своеобразный, все-таки очень специфический вид деятельности, который, на мой взгляд, действительно требует отдельного регулирования".

Актуальность подготовки данного законопроекта обосновывается:

благоприятным геополитическим положением России в треугольнике основных центров экономического развития в мире: Европа - Северная Америка - Азия;

тяготением к территории Российской Федерации грузопотока контейнеров в объеме порядка 14 млн. единиц в год, из них потенциальная возможность транспортной системы России в освоении данного грузопотока в настоящее время составляет около 2 млн. контейнеров с доходами более 8 млрд. долларов США;

отсутствием гарантий иностранным грузовладельцам по срокам, ритмичности и сохранности доставки транзитных грузов. Эти условия связаны с тем, что производственные и торговые иностранные компании имеют стандарты наличия складских запасов товаров, комплектующих изделий и сырья на срок от 3 до 6 суток, что в свою очередь ставит требование к ритмичности и срокам доставки транзитных грузов на первое место;

сложной для иностранных грузовладельцев законодательной системы России и слабой защищенности иностранных лиц в российских судах по спорным вопросам, связанным с транзитом грузов;

необходимостью объединения в одном законе норм, регулирующих правила предоставления услуг по транзиту грузов, максимально адаптированных к международным нормам;

необходимостью установления процедур для всех субъектов перевозки транзитных, в том числе приоритетному предоставлению транспортных средств, установлению сроков доставки, предельных платежей и проведению процедур государственного контроля.

Российское законодательство, в том числе транспортные уставы и кодексы, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации не содержат норм, гарантирующих по срокам, ритмичности и сохранности доставки транзитных грузов всеми видами транспорта, особенно при передаче грузов с одного вида транспорта на другой, а также не обеспечивают взаимодействие 19 федеральных органов исполнительной власти, причастных к регулированию транзита грузов.

Концептуальными целями и основными задачами законопроекта являются:

1. Создание комплексного законодательного акта, дающего иностранному грузовладельцу полную гарантию по срокам, ритмичности и сохранности перевозки транзитных грузов через территорию Российской Федерации;

2. Наделение полномочиями Правительственной комиссии по транспорту функциями по координации заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, хозяйствующих субъектов и общественных организаций в обеспечении роста объёмов и ускорении перевозок транзитных грузов с учетом большого количества ведомств, причастных к регулированию этих отношений;

3. Установление обязательных требований к государственным контрольным органам при проведении контроля грузов (товаров) и транспортных средств при пересечении государственной границы Российской Федерации, предусматривающих сокращенные сроки и оптимизацию контрольных операций;

В целях создания условий для развития и повышения конкурентоспособности российской транспортной системы, увеличения объёмов перевозок транзитных грузов через территорию Российской Федерации, а также учитывая правовые пробелы в российском законодательстве проектом федерального закона предусматривается:

создание системы государственного регулирования отношений в области перевозок транзитных грузов через территорию Российской Федерации и механизма взаимодействия заинтересованных ведомств, хозяйствующих субъектов и общественных организаций;

определение субъектов деятельности при оказании услуг по перевозкам транзитных грузов, введение понятия оператора транзитной перевозки и порядок его взаимодействия с другими участниками транзитных перевозок;

установление правил документарного оформления перевозок транзитных грузов и гармонизация их с международной практикой;

оптимизация процедур и сокращение сроков проведения государственного контроля транзитных грузов при пересечении государственной границы, направленных на ускорение перевозок транзитных грузов;

определение взаимной ответственности участников транзитной перевозки за нарушение установленных законом требований;

объявление Уполномоченным органом на очередной год размера предельного провозного платежа по каждому транзитному транспортному коридору и виду транспорта;

- введение запрета или особых условий транзита для отдельных видов груза (радиоактивные материалы, ядовитые, наркотические вещества, опасные и другие грузы).

В целях реализации указанных выше основных целей и задач законопроекта предусматривается внесение изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации, связанные с организацией перевозок транзитных грузов, в том числе в федеральные законы "О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения", "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации, Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации и другие законодательные акты.

Для реализации положений законопроекта потребуется внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, принятие актов Правительства Российской Федерации по упрощению порядка совершения таможенных операций для транзитных грузов и государственного транспортного контроля (надзора) за транспортными средствами, участвующими в перевозках транзитных грузов, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, указанных в перечне, прилагаемом к законопроекту.

Настоящий проект федерального закона регулирует процедуры с транзитными грузами только в пределах границ территории Российской Федерации, поэтому законопроектом установлено поручение Правительству Российской Федерации о подготовке и реализации предложений по внесению изменений в международные договора Российской Федерации в сфере регулирования перевозок транзитных грузов (товаров) в целях реализации положений законопроекта с учетом защиты экономических интересов и обеспечения государственной безопасности Российской Федерации.

Предлагаемые законопроектом меры позволят максимально использовать потенциал российской транспортной системы для транзита грузов, повысить ее конкурентоспособность, активизировать транспортную деятельность российских компаний на международных транспортных коридорах по направлениям Европа-Азия и Север-Юг, в том числе по Транссибу и трассам Северного морского пути, за счет чего дополнительно привлечь до 2 млн. транзитных контейнеров с доходами порядка 500 млрд. рублей и соответствующими поступлениями в бюджеты всех уровней.

На законопроект получено заключение Правительства Российской Федерации, в котором законопроект поддерживается для принятия в первом чтении Государственной Думой с последующей доработкой с учетом указанных в нем замечаний ко второму чтению.

При этом следует отметить, что заключение Правительства Российской Федерации не содержит замечаний в отношении статьи 22, касающейся внесения изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

Вместе с тем, в связи с вступлением в силу 28 апреля 2017 года Федерального закона от 17 апреля 2017 года N 69-ФЗ, устанавливающего, что положения, предусматривающие внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, не могут быть включены в тексты федеральных законов, содержащих самостоятельный предмет правового регулирования, при внесении законопроекта в Государственную Думу из него исключена статья 22 и изменена нумерация последующих статей законопроекта.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О перевозках транзитных грузов (товаров) через территорию Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие федерального закона "О перевозках транзитных грузов (товаров) через территорию Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект) потребует дополнительных расходов федерального бюджета, связанных с субсидированием содержания Администрации перевозок транзитных грузов (далее - Администрация), порядок создания и основные функции которой установлены частями 5-7 статьи 11 законопроекта.

Администрацию предполагается наделить следующими функциями:

- мониторинг транзитной перевозки;

- подготовка обоснований и предложений по совершенствованию законодательства в области регулирования перевозок транзитных грузов (товаров);

- анализ функционирования системы транзитных транспортных коридоров и подготовка сведений для ведения реестра этих коридоров;

- статистическое наблюдение и анализ в области перевозок транзитных грузов (товаров), а также выполнение иных функций.

Администрацию предполагается создать в г. Москва, с представительствами в начальных и конечных пунктах отдельных транзитных транспортных коридоров.

Для формирования и обеспечения деятельности Администрации потребуется установление её штатной численности в количестве 30 единиц с фондом оплаты труда в размере 28800 тыс. рублей, исходя из уровня среднемесячной заработной платы работников этого учреждения в размере 80000 рублей, что соответствует уровню среднемесячной заработной платы служащих центрального аппарата Минтранса России за 2016 год (79746 руб.).

Общие расходы на содержание учреждения, включая фонд оплаты труда, налоги и платежи, приобретение основных средств и текущие расходы оцениваются в сумме порядка 53 млн. рублей в год.

В составе расходов предусматриваются следующие основные статьи:

	тыс. рублей в год
Фонд оплаты труда, страховые взносы, социальные выплаты	37440
Оплата работ, услуг (создание, организация деятельности учреждения и расходы текущего характера), в том числе:	9200
- коммунальные услуги, услуги связи и транспортные услуги	4000
- ремонт основных средств и содержание имущества	1000
- прочие расходы (расходы на экспертизу проектов нормативных актов, услуги субподрядчиков по статистическому наблюдению, ведению специализированного сайта в сети "Интернет" и другие)	4200
Итого текущие расходы	46 640
Приобретение основных средств и оборудование рабочих мест (мебель, орг. техника и пр.)	6 000
Итого расходов на содержание Администрации	52 640

Уточненный расчет сметы содержания Администрации будет выполняться Уполномоченным органом в рамках подготовки к рассмотрению в Государственной Думе проекта федерального бюджета на очередной плановый период.

В соответствии с частью 1 статьи 5 проекта законопроекта расходы федерального бюджета на субсидирование содержания Администрации будут возмещаться за счет сбора за осуществление мониторинга транзитных перевозок, соразмерного с административными расходами, связанными с осуществлением мониторинга транзитной перевозки, предусмотренного частью 6 статьи 11 законопроекта.

Ставка указанного сбора в соответствии с законопроектом будет устанавливаться Правительством Российской Федерации с учетом возмещения бюджету расходов на содержание Администрации, а также трудозатрат по статистической регистрации объемов транзитных грузов (товаров), пересекающих государственную границу Российской Федерации.

Общая сумма поступлений в федеральный бюджет от указанного сбора в условиях достигнутого в 2016 году уровня транзитного грузооборота (260 тыс. контейнеров в двадцатифутовом эквиваленте) составила бы порядка 1,3 млн. долл. США (260 000 х 5) или более 70 млн. рублей, что в 1,5 раза превышает прогнозируемые расходы федерального бюджета на субсидирование содержания Администрации.

При этом ставка сбора оценивается в размере 5 долл. США, что не превышает 0,1 процента тарифа транзитной перевозки одного контейнера по Транссибу, то есть не будет обременительна для грузовладельца.

Осуществление Уполномоченным органом (предположительно данным органом может быть Минтранс России) деятельности по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере перевозок транзитных грузов (товаров) через территорию Российской Федерации не потребует увеличения штатной численности и дополнительных расходов федерального бюджета, поскольку данная работа должна будет проводиться на основе действующих положений транспортных уставов и кодексов с учетом приведения отдельных нормативных правовых актов в соответствие с положениями законопроекта и нормами Таможенного кодекса Евразийского экономического союза.

По тем же основаниям и учитывая, что доля прогнозируемых объемов транзитных перевозок в общем объеме перевозок грузов железнодорожным транспортом не будет превышать 1-2 процентов, рост численности инспекторского состава органов государственного пограничного, таможенного, транспортного и иного контроля (надзора) для обеспечения государственного контроля за соблюдением требований закона о транзите, не усматривается.

Ведение Уполномоченным органом (Минтрансом России) реестра транзитных транспортных коридоров, предусматриваемое частью 1 статьи 16 законопроекта, также не потребует дополнительной штатной численности и расходов федерального бюджета ввиду небольшой трудоемкости данной работы в связи незначительным количеством указанных коридоров (по экспертным оценкам - до 50 коридоров). Работу по ведению указанного реестра предполагается организовать в пределах установленной штатной численности Уполномоченного органа, возложив отдельные функции по ведению реестра на Администрацию.

Таким образом, сумма дополнительных расходов федерального бюджета, связанных с принятием указанного федерального закона оценивается в сумме порядка 53 млн. рублей, источником возмещения которых предполагаются поступления от сбора за осуществление мониторинга транзитных перевозок (более 70 млн. рублей в условиях 2016 года).

Реализация положений федерального закона о транзите позволит увеличить объемы транзитных перевозок в разы к уровню 2016 года, что даст пропорциональный рост доходов федерального бюджета.

Перечень федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О перевозках транзитных грузов (товаров) через территорию Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие федерального закона "О перевозках транзитных грузов (товаров) через территорию Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" потребует внесения изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

Реализация указанного федерального закона потребует принятия:

1. Межправительственного акта о внесении изменений в международный договор о Таможенном кодексе Евразийского союза в части изменений статей связанных с проведением осмотра (досмотра) транзитных товаров и регистрации транзитной декларации

(головной исполнитель - ФТС России);

2. Нормативно правовых актов Правительства Российской Федерации:

О внесении изменений в Положение о федеральном государственном транспортном надзоре, в части особенностей осуществления отдельных мероприятий федерального государственного транспортного надзора (в области гражданской авиации, железнодорожного транспорта, торгового мореплавания, внутреннего водного транспорта и автомобильного транспорта), а также федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения, выполняемых при осуществлении перевозок транзитных грузов (товаров) через территорию Российской Федерации

(головной исполнитель - Минтранс России);

О внесении изменений в Правила осуществления контроля при пропуске лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через государственную границу Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 20.11.2008 N 872, в части установления очередности и предельных сроков времени на проведение такого контроля, включая регистрацию прибытия, выдачу разрешения на убытие и осмотр транзитного груза

(головной исполнитель - ФТС России);

Порядок применения понижающего коэффициента к ставкам портовых сборов, взимаемых в морских портах Российской Федерации с судов, перевозящих транзитные грузы

(головной исполнитель - ФАС России);

Порядок установления ставки сбора за осуществление мониторинга транзитных перевозок

(головной исполнитель - ФАС России);

Положение о Правительственной комиссии, уполномоченной на координацию деятельности органов исполнительной власти и взаимодействие с представителями предпринимательского сообщества по вопросам разработки и реализации государственной политики в сфере развития перевозок транзитных грузов (товаров) через территорию Российской Федерации

(головной исполнитель - Минтранс России);

Порядок формирования предельных провозных платежей и правил их применения, утверждаемых Уполномоченным органом

(головной исполнитель - Минтранс России);

Перечень отдельных видов транзитных грузов (товаров), перевозка которых осуществляется через территорию Российской Федерации исключительно по определенному транзитному транспортному коридору (головной исполнитель - Минтранс России);

Порядок принятия решения об утверждении транзитного транспортного коридора

(головной исполнитель - Минтранс России);

3. Нормативных правовых актов Минтранса России:

О внесении изменений в Типовую схему организации пропуска через государственную границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных в железнодорожных пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, утвержденной приказом Минтранса России 09.08.2010 N 31, в части установления предельных сроков времени на проведение всех форм государственного контроля, включая регистрацию прибытия, выдачу разрешения на убытие и осмотр транзитного груза;

О внесении изменений в Общие правила плавания и стоянки судов в морских портах Российской Федерации, утвержденных приказом Минтранса России от 20.08.2009 N 140, в части установления первоочередного порядка движения судов, перевозящих транзитные грузы;

О внесении изменений в Обязательные постановления в морском порту, в части порядка объявления оператором портового терминала стоимости погрузочно-разгрузочных работ для грузовых операций с транзитными грузами;

4. Нормативных правовых актов Уполномоченного органа:

Порядок мониторинга перевозки транзитных грузов (товаров) через территорию Российской Федерации и проведения анализа обобщенных показателей транзитной перевозки;

Порядок установления сроков перевозки транзитных грузов (товаров) по транзитным транспортным коридорам в зависимости от вида транспортного средства и расстояния перевозки;

Порядок установления норм времени выполнения погрузочно-разгрузочных работ с транзитными грузами (товарами), выгружаемыми в морском (речном) порту с судна, вагона, автотранспортного средства или загружаемыми в морском (речном) порту на судно, в вагон, автотранспортное средство и опубликования этих норм в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальном сайте Уполномоченного органа;

Положение об Администрации, осуществляющей функции по мониторингу транзитной перевозки, подготовке обоснований и предложений по совершенствованию законодательства в области регулирования и государственного контроля (надзора) перевозок транзитных грузов (товаров), организации системы транзитных транспортных коридоров, статистическому наблюдению, а также выполнению иных функций в области перевозок транзитных грузов (товаров);

Методика расчета ставки сбора за осуществление мониторинга транзитных перевозок;

Порядок информирования Уполномоченного органа перевозчиками и исполнителями работ (услуг) о стоимости перевозки транзитных грузов (товаров) и связанных с такими перевозками работ (услуг), в том числе услуг оператора транзитной перевозки, для формирования предельного провозного платежа по соответствующему транзитному транспортному коридору; Порядок формирования предельных провозных платежей и правил их применения;

Состав сведений, представляемых федеральными органами исполнительной власти, транспортными организациями, необходимых для принятия решения об утверждении транзитного транспортного коридора;

Порядок ведения реестра транзитных транспортных коридоров.