Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по финансовому рынку от 3 ноября 2016 г. N 5 на проект федерального закона N 15455-7 "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов", внесенный Правительством Российской Федерации, и проект паспорта государственной программы Российской Федерации "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по финансовому рынку от 3 ноября 2016 г. N 5
на проект федерального закона N 15455-7 "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов", внесенный Правительством Российской Федерации, и проект паспорта государственной программы Российской Федерации "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона N 15455-7 "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов", внесенный Правительством Российской Федерации (далее - законопроект), рассмотрен Комитетом Государственной Думы по финансовому рынку.

В целом, законопроект внесен в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации, необходимыми материалами и обоснованиями, с отдельными недостатками.

Так, как и в прошлом году, проект бюджетного прогноза Российской Федерации (предусмотрено статьей 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации) представлен в форме, не соответствующей требованиям постановления Правительства Российской Федерации от 31 августа 2015 года N 914 "О бюджетном прогнозе Российской Федерации на долгосрочный период". В частности, отсутствуют необходимые варианты, приложения и прочие элементы полноценного бюджетного прогноза, а, кроме того, Правительством Российской Федерации до сих пор не утвержден прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период. Исходя из этого, Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2012-2014 годах остается до сих пор не реализованным.

Данные обстоятельства также существенно ограничивают достоверность и эффективность государственных программ Российской Федерации, сформированных и реализуемых без учета указанных долгосрочных прогнозов.

Комитет отмечает, что рассмотрение законопроекта Государственной Думой осуществляется в исключительно сложных условиях и крайне сжатые сроки.

Практически одновременно осуществляется работа над проектом изменений действующего федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, основными направлениями единой денежно-кредитной политики, бюджетной, налоговой, таможенно-тарифной политик, прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов; совсем недавно завершено рассмотрение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов за 2015 год.

При этом оценка законопроекта комитетами-соисполнителями дополнительно осложняется в виду отсутствия заключения Счетной палаты Российской Федерации, что, безусловно, снижает эффективность анализа проекта основного финансового документа.

По результатам оценки законопроекта, прилагаемых к нему обосновывающих материалов, включая основные направления бюджетной политики, пояснительную записку и материалы бюджетного прогноза на период до 2034 года, можно сделать основной вывод о том, что предложенная концепция проекта федерального бюджета на 2017-2019 гг., конструкция бюджетной системы, не вполне отвечает стратегическим задачам в части экономического развития (на первом этапе - восстановления устойчивого экономического роста) и повышения эффективности социально-экономических отношений в целом (Таблица 1).

Таблица 1. Основные характеристики федерального бюджета в период 2015-2034 гг.

Показатели	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2025	2030	2034
	отчет	материалы проекта федерального бюджета на 2017-2019 гг.				материалы бюджетного прогноза на период до 2034 г.
доходы, млрд. рублей	13 659	13 369	13 488	14 029	14 845	н.д.	н.д.	н.д.	н.д.
в % к ВВП	16,9	16,1	15,5	15,2	15,0	14,8	14,1	13,4	13,1
расходы, млрд. рублей	15 620	16 403	16 241	16 040	15 987	н.д.	н.д.	н.д.	н.д.
в % к ВВП	19,3	19,8	18,7	17,4	16,2	15,7	14,9	14,2	13,9
дефицит, млрд. рублей	-1 961	-3 034	-2 753	-2 011	-1 142	н.д.	н.д.	н.д.	н.д.
в % к ВВП	-2,4	-3,7	-3,2	-2,2	-1,2	-0,9	-0,8	-0,8	-0,8

То есть, основным результатом работы в сфере налогово-бюджетной и долговой политики, многолетнего труда по повышению эффективности бюджетных расходов, внедрению института государственных программ станет фактическое сокращение объемов располагаемых ресурсов федерального бюджета на 3,8 пп. ВВП к 2034 году.

Если при этом учесть, что в 2008 году доходы федерального бюджета составляли 23,3 % валового внутреннего продукта, то за данный период ожидается (официально прогнозируется) общее сокращение доходов федерального бюджета практически в два раза (на 44 процента).

Расходы федерального бюджета за период с 2015 по 2019 год должны сократиться с 19,3 до 16,2 % ВВП, то есть, на 16 процентов по отношению к общей добавленной стоимости. К 2034 году (судя по материалам бюджетного прогноза) расходы федерального бюджета должны сократиться по сравнению с отчетным периодом на 28 % в сопоставимых условиях.

Вследствие этого, в том числе в силу объективных причин (в основе соответствующих расчетов учитываются консервативные оценки цен на нефть), возможности использования бюджетных ресурсов будут существенно и монотонно сокращаться.

При этом, как следует из пояснительной записки к законопроекту, основных направлений бюджетной политики на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов, суть принимаемых и учтенных при формировании проекта федерального бюджета решений заключается в реализации "программы бюджетной консолидации с целевой траекторией дефицита федерального бюджета на уровне 3%, 2% и 1% ВВП в 2017, 2018 и 2019 годах". Там же указано, что такой подход "обеспечит переход российской экономики в равновесие с низкой инфляцией и низкой стоимостью долгосрочного капитала для частного сектора".

Иначе говоря, ожидаемое сокращение доходов федерального бюджета рассматривается в достаточно одностороннем порядке - как повод и причина сокращения расходов, причем на фоне весьма скромных тенденций социально-экономического развития, использованных для разработки законопроекта (Таблица 2.).

Таблица 2. Основные показатели прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2017-2019 гг.

Показатели	2015	2016	2017	2018	2019
Индекс потребительских цен, %, на конец года	12,9	5,8	4,0	4,0	4,0
Валовой внутренний продукт, млрд. рублей	80 804	82 815	86 806	92 296	98 860
темп роста ВВП, %	-3,7	-0,6	0,6	1,7	2,1
Промышленность, %	-3,4	0,4	1,1	1,7	2,1
Инвестиции в основной капитал, %	-8,4	-3,7	-0,5	0,9	1,6

Представляется, что указанные показатели социально-экономического развития, в рамках которых полностью не обеспечивается восстановление основных экономических параметров даже относительно последних лет, являются не только и не столько базой для прогноза показателей федерального бюджета на трехлетний период, сколько и причиной столь осторожных оценок.

То есть, в достаточно сложной ситуации, усугубляемой воздействием внешнеэкономических и внешнеполитических факторов (например, действия "санкций"), бюджетная политика может быть оценена не как инструмент противодействия негативным факторам, а, скорее, как пассивное отражение этих явлений в рамках механистического подхода.

Например, помимо общего сокращения бюджетных расходов, которые, безусловно, при существенном повышении их эффективности, могли бы компенсировать дефицит ресурсов и поддержать экономическую активность реального сектора экономики, законопроект учитывает целый ряд решений, скорее усугубляющих данную тенденцию, нежели способствующих преодолению спада.

Сначала следует указать на структуру, направления расходования средств федерального бюджета на ближайшие три года, что отражено в таблице 3.

Таблица 3. Показатели структуры расходов федерального бюджета в 2016-2019 гг. с учетом их влияния на стимулирование экономического развития, млрд. рублей.

	2016 год (действ. редакция)	2017	изм. за год, %	2018	изм. за год, %	2019	изм. за год, %
ВСЕГО	16 098,7	16 240,8	100,9	16 039,7	98,8	15 987,0	99,7
Общегосударственные вопросы	1 142,1	1 205,3	105,5	1 147,7	95,2	1 132,5	98,7
Национальная оборона	3 149,3	2 835,8	90,0	2 728,3	96,2	2 816,0	103,2
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	1 987,8	1 943,1	97,8	1 879,8	96,7	1 892,2	100,7
Национальная экономика	2 593,9	2 318,4	89,4	2 365,7	102,0	2 167,1	91,6
Жилищно-коммунальное хозяйство	67,4	59,9	88,8	29,9	50,0	27,2	90,9
Охрана окружающей среды	59,4	76,5	128,7	78,0	102,0	79,2	101,6
Образование	585,2	568,5	97,2	588,8	103,6	586,5	99,6
Культура, кинематография	97,9	95,8	97,8	88,1	92,0	80,2	90,9
Здравоохранение	494,8	378,0	76,4	397,3	105,1	363,3	91,4
Социальная политика	4 453,6	5 083,5	114,1	4 962,9	97,6	5 054,5	101,8
Физическая культура и спорт	72,4	90,0	124,3	56,2	62,5	34,0	60,4
Средства массовой информации	80,6	73,7	91,5	68,3	92,6	66,6	97,6
Обслуживание государственного и муниципального долга	645,8	728,7	112,8	848,0	116,4	869,5	102,5
Межбюджетные трансферты общего характера	668,5	783,5	117,2	800,6	102,2	818,2	102,2
Суммарные расходы "непроизводственного" характера	11 378,6	11 796,4	103,7	11 566,7	98,1	11 764,7	101,7
в % ко "всего" расходов	70,7	72,6		72,1		73,6

Приведенные показатели позволяют сделать вывод о том, что даже в условиях продолжающихся сложностей в экономике, приоритеты использования финансовых ресурсов в федеральном бюджете не только не скорректированы по отношению к 2016 году (без учета рассматриваемых поправок в данный закон), но и, напротив, относительные объемы расходов, не обеспечивающих высокий уровень влияния на реальный, производительный сектор, существенно возрастают.

Значительную часть этого прироста приходится отнести к расходам на обслуживание государственного (внутреннего и внешнего долга). Доля ресурсов федерального бюджета, направляемых на эти цели, возрастает с 4,0 % в 2016 году до 5,4 % к 2019 году (в 2008 году аналогичные затраты составляли только 2,0 процента). Более подробные данные представлены в табличном виде (Таблица 4).

Таблица 4. Сведения об объеме государственного долга и расходах на его обслуживание в 2017-2019 гг., млрд. рублей

Показатель	2017	2018	2019	2019 к 2017 году
ОБСЛУЖИВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ДОЛГА	728,7	848,0	869,5	1,19
Обслуживание государственного внутреннего долга	553,5	606,2	708,6	1,28
Обслуживание государственного внешнего долга	175,2	241,8	160,8	0,92
Предельный объем государственного внутреннего долга	10 351,6	11 580,9	12 788,4	1,24
Предельный объем государственного внешнего долга	3 620,6	3 596,2	3 863,5	1,07

Таким образом, помимо общего эффекта увеличения процентных расходов федерального бюджета, определяющего сокращение оставшихся ресурсов для использования их на иных, приоритетных направлениях государственной политики, наблюдается ясно выраженный приоритет заимствований на внутреннем рынке.

Данное обстоятельство особенно важно по нескольким причинам. Во-первых, в условиях действия "санкций" и последовавших за ними ограничений возможностей привлечения внешних займов компаниями и предприятиями на выгодных условиях, представляется целесообразным и даже необходимым активно использовать потенциал государственных заимствований, выраженных в иностранной валюте, ограничения которых не столь значительны, а соответствующие ценные бумаги востребованы на рынке.

Во-вторых, достаточно резкое повышение займов на внутреннем рынке с неизбежностью приведет к оттоку средств из реального сектора экономики. То есть, покупка данных долговых обязательств и направление соответствующих средств на обеспечение бюджетных расходов фактически равнозначна изъятию данных ресурсов из сферы производства, строительства, оказания услуг.

Если при этом учесть, что в Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 2017 год и период 2018 и 2019 годов предусматривается сохранение достаточно жестких подходов и сохранение низкого уровня инфляции (целевое значение на плановый период - 4 %), то негативное воздействие предложенной конструкции финансирования дефицита федерального бюджета на потенциал экономического роста может быть еще выше.

Наконец, следует обратить внимание, что законопроект учитывает целый ряд решений, направленных на повышение доходов федерального бюджета в ближайшие три года, позиции которых приведены в таблице 5.

Таблица 5. Факторный анализ изменения доходов федерального бюджета в 2017-2019 годах (выдержки из пояснительной записки к законопроекту), млн. рублей.

Показатель	2017 год	2018 год	2019 год
Прогноз	13 487 566,8	14 028 491,9	14 844 810,9
Отклонение от предыдущего года, в том числе:
Увеличение базовой ставки по НДПИ на нефть (с 857 до 919 рублей за тонну) в рамках "налогового маневра"	183 133,3
Увеличение ставку НДПИ при добыче нефти на 306 рублей за тонну в 2017 году и на 357 и 428 рублей за тонну в 2018-2019 годах соответственно	139 586,3	35 133,5	33 682,1
Увеличение расчетной ставки налога на добычу газового конденсата с учетом корректирующего коэффициента (Ккм)	10 698,9
Изменение поступлений дивидендов по акциям в собственности Российской Федерации за счет установления направляемой на их выплату доли прибыли на уровне 50%	289 432,5
Изменение специфических ставок акцизов на все виды табачной продукции с 1 января 2017, в том числе по сигаретам и папиросам установление специфической ставки в размере 1 562 руб. за 1000 штук (увеличение против утвержденных действующих ставок за 2016 год на 312 руб.), с 1 января 2018 года в размере 1 718 руб. за 1000 штук, с 1 января 2019 года в размере 1 890 руб. за 1000 штук, а также минимальной специфической ставки на сигареты и папиросы в размере 2 123 руб. за 1000 штук (увеличение против утвержденных действующих ставок за 2016 год на 443 руб.); с 1 января 2018 в размере 2 335 руб. за 1000 штук; с 1 января 2019 в размере 2 568 руб. за 1000 штук)	114 212,8	50 181,8	50 954,9
Перечисление Центральным банком России дивидендов по акциям ПАО Сбербанк России по итогам 2016 года	50 000,0	-50 000,0

Приведенные показатели позволяют утверждать, что в значительной мере доходы федерального бюджета будут обеспечены за счет соответствующих изъятий из реального сектора экономики, без учета увеличений иных платежей, что также станет существенным ограничением для образования необходимых резервов у бизнеса для расширения производства, внедрения инноваций, привлечения рабочей силы.

Учитывая изложенное, Комитет считает необходимым отметить, что предложенная в законопроекте конструкция проекта федерального бюджета на 2017-2019 годы не вполне отвечает задачам стимулирования экономического развития. Если при этом учесть сведения из материалов бюджетного прогноза на период до 2034 года, то подобная оценка справедлива и в отношении долгосрочного периода.

По нашему мнению, эффективность бюджета, особенно в современных условиях, должна определяться, прежде всего, именно с точки зрения его положительного воздействия на качество и темпы роста экономики.

В этих целях представляется необходимым реализовать иные меры в рамках налогово-бюджетной и долговой политик, совершенствования структуры и приоритетов расходных обязательств. В их числе можно назвать:

- полноценное внедрение, активное и практическое использование стратегического планирования, цели и задачи которого должны определять объемы необходимых для их достижения и решения финансовых ресурсов (а не наоборот);

- скорейшее завершение, в том числе и в первую очередь за счет поддержки из федерального бюджета, процесса кадастровой оценки имущества, разграничения собственности на землю, инвентаризации государственного и муниципального имущества, включая приватизацию непрофильных или не отвечающих приоритетным функциям и полномочиям объектов;

- кардинальное повышение качества планирования и обязательности исполнения Федеральной адресной инвестиционной программы, имея в виду недопустимость ежегодного срыва ввода в эксплуатацию запланированных строек;

- существенное увеличение расходов на "производственные" сектора, в первую очередь развитие инженерной, транспортной, логистической, информационной инфраструктуры;

- введение обязательной и методически объективной системы оценки эффективности бюджетных расходов на стадии планирования, а не только исполнения федерального бюджета;

- минимизация условий изъятия с рынка финансовых ресурсов за счет существенного увеличения объемов внутренних заимствований.

Реализация этих и иных решений позволит избежать прогнозируемой в рамках законопроекта ситуации полного исчерпания средств суверенных фондов, которые могут быть использованы для финансового обеспечения приоритетных расходов (Таблица 6).

Таблица 6. Источники финансирования дефицита федерального бюджета и объем Резервного фонда, млрд. рублей.

Показатели	2015	2016	2017	2018	2019
Всего источников	1 961,0	3 034,4	2 753,2	2 011,2	1 142,2
в том числе:
Средства Резервного фонда	2 622,9	2 136,90	1 151,9	0	0
Средства ФНБ	9,4	6,8	668,2	1 162,2	139,7
Иные источники	-671,3	890,7	933,1	849	1 002,5
в том числе:
государственные заимствования	-217,8	582	1 017,8	975,3	1 020,9
приватизация	6,3	381,6	138,2	13,6	13,9
прочие источники	-459,8	-72,9	-222,9	-139,9	-32,3
Объем Резервного фонда на начало года	4 945,5	3 640,6	1 110,5
Объем Резервного фонда на конец года	3 640,6	1 110,5	0

В случае реализации такого сценария (представленного в таблице, сформированной на основе данных законопроекта), существенно снизится не только объем финансовых ресурсов бюджетной системы, но и сведется к минимуму возможность дальнейшего маневра, выбора между принятиями тех или иных стратегических и оперативных решений.

Фактически ситуация сведется только к двум возможным позициям - дальнейшему сокращению расходов (вплоть до отмены важнейших государственных обязательств), либо резкому наращиванию государственного долга, что не может продолжаться в течение длительного срока без наступления исключительно негативных последствий.

Таким образом, только переформатирование налогово-бюджетной и долговой политики на активное стимулирование экономического развития должно стать основной темой работы над проектом федерального бюджета на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов. На базе данной позиции следует подходить и к вопросу о создании новых "бюджетных правил".

В отношении государственных программ Российской Федерации и непосредственно проекта паспорта государственной программы Российской Федерации "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков" (в части подпрограммы "Эффективное функционирование финансовых рынков, банковской, страховой деятельности, схем инвестирования и защиты пенсионных накоплений") Комитет отмечает следующее.

Внесенные проекты паспортов государственных программ Российской Федерации сформированы "методом сборки" на основе показателей, предусмотренных проектом федерального бюджета на 2017-2019 гг.

При этом имеются основания предположить, что данные изменения объемов финансового обеспечения не отражены в уточнении состава мероприятий, сроков их реализации, показателей и индикаторов конечных результатов реализации государственных программ. То есть, изменение расходов не приводит к изменению ожидаемых результатов и, наоборот, что является контрпродуктивным.

Таким образом, потребуется не только значительный период времени и существенные трудозатраты для приведения содержательной (то есть, важнейшей) части программ в соответствии с новым, уточненным ресурсным обеспечением, но и возникают объективные трудности в части рассмотрения представленных проектов паспортов, не отвечающих этим требованиям.

Следует также учесть, что отсутствие утвержденных Правительством Российской Федерации долгосрочного бюджетного прогноза и прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период тем более снижает качество государственных программ Российской Федерации, сформированных в отсутствие этих системных документов.

Исходя из этого, Комитет подчеркивает необходимость реализации данных задач в первоочередном порядке.

Кроме того, в рамках следующего бюджетного цикла совершенно необходимо обеспечить нужную этапность процесса. То есть, организовать рассмотрение проектов государственных программ Российской Федерации заблаговременно до формирования проекта федерального бюджета, что позволит разрабатывать бюджет исходя из заданных целей и приоритетов, но не "подгонять" их под предложенные (согласованные) объемы соответствующих финансовых ресурсов, как это во многом наблюдается сейчас.

Непосредственно в отношении государственной программы Российской Федерации "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков" (далее - проект паспорта), в том числе в части подпрограммы "Эффективное функционирование финансовых рынков, банковской, страховой деятельности, схем инвестирования и защиты пенсионных накоплений", можно отметить ряд важных позиций, включая выявленные недостатки, устранение которых будет способствовать существенному повышению эффективности реализации данной программы.

1. Проект паспорта сформирован на основе ведомственного, а не отраслевого, подчиненного общей и единой цели принципа.

То есть, набор подпрограмм и мероприятий сосредоточен на исполнении функций Минфина России, Федерального казначейства, Федеральной налоговой службы, Федеральной таможенной службы и Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка.

Однако исходя из основного направления реализации государственной программы, целесообразность включения в состав основной программы подпрограммы "Государственное регулирование в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной продукции и спиртосодержащей продукции" сомнительна. Данные задачи имеют опосредованное отношение к ключевой цели, сформулированной в проекте паспорта: "обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы, повышение качества управления государственными финансами и правового регулирования финансового рынка".

Вследствие этого, и участие указанной подпрограммы в реализации государственной программы в целом, ее (подпрограммы) влияние на достижение основных результатов незначительно, если не отсутствует полностью.

С другой стороны, особенно учитывая современное состояние государственных финансов, заслуживает внимания вопрос о системном, последовательном и комплексном повышении эффективности бюджетных расходов, включая необходимые мероприятия по планированию, мониторингу, оценке достигаемых результатах и инициатив по совершенствованию данных механизмов.

Сохранение этой темы в качестве всего лишь элемента подпрограммы "Обеспечение сбалансированности федерального бюджета и повышение эффективности бюджетных расходов" представляется контрпродуктивным.

Исходя из этого, Комитет считает необходимым также проработать вопрос о включении в проект паспорта при его последующей доработке новой подпрограммы "Обеспечение эффективности и результативности использования общественных финансов".

2. Подавляющее число мероприятий проекта паспорта осуществляются (формально) без каких-либо затрат, использования бюджетных средств.

Иначе говоря, основная часть работы по достижению основной установленной цели осуществляется вне и не за счет бюджетных ассигнований.

Однако, такой подход изначально неверен. Даже, если речь идет о нормативно-правовом регулировании, осуществлени функций контроля, текущей деятельности ведомств, то данные мероприятия в любом случае обеспечиваются за счет смет соответствующих органов управления.

Например, в проекте паспорта предусматривается, что исполнение таких важнейших подпрограмм как "Обеспечение сбалансированности федерального бюджета и повышение эффективности бюджетных расходов", "Организация и осуществление контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере", "Обеспечение открытости и прозрачности управления общественными финансами" должны быть реализованы "бесплатно", при нулевых объемах бюджетных ассигнований в период 2017-2019 годов.

Отказ от "привязки" конкретных мероприятий к объемам их финансового обеспечения, по сути, противоречит самой идеи применения государственных программ в бюджетном процессе.

По мнению Комитета, реализация мероприятий и подпрограмм в целом, не имеющих финансового обеспечения, реализуемых вне рамок "проектного метода", за счет текущей деятельности министерств и ведомств, может быть в целом исключена из государственных программ, основанных на совершенно иных принципах и подходах.

В определенной мере данный подход обусловлен и самим качеством и содержанием основных мероприятий, где наиболее часто встречающимися терминами являются "совершенствование подходов, нормативно-правового регулирования, инструментов_".

Представляется, что любое мероприятие государственной программы "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков" должно, безусловно, планироваться и оцениваться с точки зрения объемов соответствующих бюджетных ассигнований.

Решение данной задачи может и должно быть осуществлено, например, за счет распределения соответствующих затрат на обеспечение деятельности Минфина России и подведомственных ему органов исполнительной власти, предусмотренных для конкретных структурных подразделений (управлений, департаментов, отделов), непосредственно осуществляющих соответствующие функции (фонд оплаты труда, расхода на содержание помещений, коммунальные услуги и так далее).

Таким образом, предлагается, во-первых, при доработке паспорта программы полностью реализовать принцип обязательности наличия бюджетных ассигнований для решения той или иной, общей или локальной задачи. Во-вторых, пользуясь данным подходом следует исключить те мероприятия, объемы затрат финансовых ресурсов на которые не поддаются прогнозированию, поскольку данное обстоятельство непосредственно определяет правомочность обособления соответствующего явления в рамках проекта паспорта.

3. Соотношения и взаимосвязь, взаимозависимость между целями, задачами, мероприятиями, объемами финансового обеспечения и планируемыми результатами не очевидна, а в ряде случаев почти отсутствует.

Например, решение основной задачи "обеспечения открытости, прозрачности и подотчетности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере управления государственными и муниципальными финансами" никак не учитывает такой важнейший показатель как доля "закрытых" статей расходов федерального бюджета, ограничиваясь проведением соответствующих публичных, разъясняющих мероприятий, выпуском докладов и буклетов.

Задача "повышения эффективности, конкурентоспособности и прозрачности налоговой системы Российской Федерации" никак не связывается с оценкой результатов такой конкурентоспособности с точки зрения перспектив и масштабов экономического развития.

В свою очередь, состав целевых индикаторов и показателей программы (вторая итерация) в еще большей степени отклоняется от базовых целей и задач.

Как ненефтегазовый дефицит, так и государственный долг, например, в весьма незначительной степени зависят от успешности реализации проекта паспорта рассматриваемой программы.

С другой стороны, никаких общих и важнейших показателей, связанных с финансовым рынком, страховыми услугами, аудиторской деятельностью, условий инвестирования, деятельности негосударственных пенсионных фондов (этим задачам посвящена подпрограмма "Эффективное функционирование финансовых рынков, банковской, страховой деятельности, схем инвестирования и защиты пенсионных накоплений") в составе целевых индикаторов и показателей программы нет.

В числе прочих многочисленных примеров можно указать, на такие ожидаемые результаты как "повышение устойчивости и транспарентности банковской системы", "развитие отечественного страхового рынка и повышение его роли в экономике страны", "повышение эффективности инвестирования временно свободных институтов развития", "повышение роли негосударственных пенсионных фондов как институциональных инвесторов на финансовом рынке", которые достигаются в условиях полного отсутствия соответствующих задач и мероприятий (как бы, "сами собой").

Учитывая изложенное, представляется необходимым рекомендовать при доработке проекта государственной программы обеспечить полное соответствие и взаимообусловленность всех элементов программы, от основной цели ее реализации до контрольных индикаторов и показателей.

4. Паспорт программы содержит ряд недостоверных, устаревших или неадекватных данных.

Например, в составе показателей (индикаторов) подпрограммы "Обеспечение сбалансированности федерального бюджета и повышение эффективности бюджетных расходов" проектом паспорта указан в качестве выполненного показатель "наличие бюджетного прогноза Российской Федерации на долгосрочный период" уже в 2016 году.

Однако, как это продемонстрировано и в настоящем заключении, это не соответствует действительности. Правительством Российской Федерации до сих пор не утвержден соответствующий прогноз, а внесенные материалы не отвечают своим основным задачам и не соответствуют требованиям, установленным нормативным правовым актам.

Показатель "уровень утверждения лимитов бюджетных обязательств, не менее" составляет 95% в отношении 2016 года. В то же время, именно в 2016 году с помощью заведомого сокращения лимитов был реализован подход ограничения бюджетных расходов (по сравнению с показателями, утвержденными законом о бюджете на 2016 год) в масштабах 10% от годовых назначений, что в итоге было предложено Правительством Российской Федерации в рамках законопроекта "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2016 год".

Не менее важно обратить внимание на планируемые значения показателя "формирование нормативно-правовой базы, необходимой для реализации федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период до начала финансового года, которые предусматриваются на уровне 96% (только к 2019 году - 97%).

Однако, по мнению Комитета, необходимо обеспечить уже, начиная с 2017 года, полное исполнение данных требований, не соблюдение которых является одним из факторов недостаточной эффективности управления государственными финансами. То есть, предлагается обозначить в качестве значений этого показателя 100% по всему трехлетнему периоду.

Помимо этого следует указать, что в отношении подпрограммы "Государственное регулирование в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной продукции и спиртосодержащей продукции" значения показателей (индикаторов) вообще отсутствуют в отношении 2019 года, что недопустимо в принципе.

5. Паспорт программы не предполагает возможности измерения значительной части результатов ее (программы) реализации.

Большая часть соответствующих мероприятий, индикаторов представляет собой описание именно процесса, но не итогов его реализации.

Так, основная часть программных действий предполагает "совершенствование", "разработку", "участие", "повышение", "улучшение".

Подчиненные им показатели не только напрямую не определяются указанными процессами, но и, чаще всего, автономны оным.

Другой пример может быть приведен в части соблюдения однородности, единообразия состав мероприятий. Здесь можно отметить, что в подпрограмме "Обеспечение функционирования и развития налоговой системы Российской Федерации" одновременно, в одном статусе и ранге используются как конкретные показатели, например, "собираемость налогов и сборов", так и те, достижение которых как раз и обеспечивает возможность решения общих задач, в их числе - "количество человеко-часов, затрачиваемое при реализации дополнительных профессиональных программ федеральными государственными учреждениями, находящимися в ведении ФНС России".

6. Заслуживает внимание совершенствование оценки и учета финансовых ресурсов, направляемых на реализацию государственной программы в целом.

Так, в действующем порядке учету (в части отдельных мероприятий и программы в целом) подлежат только бюджетные ассигнования, то есть, "прямые расходы".

Однако значительное количество мероприятий предусматривает иные формы использования государственных ресурсов, являющихся по объему и влиянию исключительно существенными.

Например, размеры бюджетных ассигнований по мероприятию "Обеспечение реализации межправительственных соглашений об урегулировании (погашении) задолженности Российской Федерации и бывшего СССР перед иностранными государствами-кредиторами" в паспорте программы равны нулю на весь период (2016-2019 гг.). С другой стороны, изменение объема этой задолженности, ее структура, объемы возвращаемых средств более чем измеряемы и непосредственно отражают реальные затраты казны на соответствующие действия (или бездействие).

Аналогичным образом бюджетные ассигнования отсутствуют для мероприятия "Управление средствами суверенных фондов". Но объемы данных фондов, уровни доходности вложений, структуры и направлений использования средств более чем измеримы, подотчетны и обязательно должны отражаться в финансовой части государственной программы.

7. Подпрограмма "Эффективное функционирование финансовых рынков, банковской, страховой деятельности, схем инвестирования и защиты пенсионных накоплений" обладает почти всеми из приведенных недостатков.

Практически все мероприятия неконкретны и неточны - их содержание сводится к участию в определенных действиях или совершенствованию нормативной правой базы.

Вследствие этого, определить качество и эффективность такой работы не представляется возможным. Объемы финансовых ресурсов определены только для незначительной части мероприятий.

В связи с изложенным, Комитет считает, что подпрограмма в целом заслуживает переработки исходя из необходимости обеспечения ее предметности, конкретности, измеряемости.

Таким образом, Комитет Государственной Думы по финансовым рынкам предлагает обеспечить существенную доработку проекта паспорта и самой государственной программы "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков" на основе высказанных замечаний и предложений, в том числе с учетом хода и результатов рассмотрения проекта федерального бюджета на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов.

Кроме того, в целях существенного повышения эффективности работы по законопроектам в сфере налогово-бюджетной и долговой политики в части, относящейся к ведению Комитета Государственной Думы по финансовому рынку, представляется необходимым обеспечить непосредственное участие Комитета в качестве основного исполнителя или соисполнителя (в том числе в рамках следующего бюджетного цикла) на основе предметов его ведения.

Решение этой задачи требует включения Комитета в процесс рассмотрения и иных государственных программ и подпрограмм, включая "Экономическое развитие и инновационная экономика", "Развитие внешнеэкономической деятельности", "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков" и "Развитие пенсионной системы на 2017 - 2025 годы".

Аналогичным образом предлагается определить Комитет по финансовому рынку в качестве профильного комитета Государственной думы (при необходимости - совместно с другими комитетами) по ряду разделов и подразделов расходов федерального бюджета на 2016 год (Таблица 7).

Таблица 7. Перечень разделов и подразделов, требующих участие в их рассмотрении Комитета по финансовому рынку.

N Р, Пр	Наименование раздела, подраздела расходов федерального бюджета
01 06	Обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора
01 08	Международные отношения и международное сотрудничество
01 13	Другие общегосударственные вопросы
04 01	Общеэкономические вопросы
04 12	Другие вопросы в области национальной экономики
10 01	Пенсионное обеспечение
10 06	Другие вопросы в области социальной политики
13	Обслуживание государственного и муниципального долга

Помимо этого, целесообразно определить Комитет по финансовому рынку ответственным за рассмотрение текстовых статей, доходов федерального бюджета, приложений по предмету его ведения, включая вопросы Центрального Банка Российской Федерации, кредитных учреждений и поддержки банковской системы, реализации долговой политики, размещения временно свободных средств, накопительных пенсий, резервируемых (не распределяемых по конкретным статьям законом о бюджете) расходов федерального бюджета.

Реализация данных предложений позволит не только существенно повысить качество рассмотрения проекта бюджета в Государственной Думе, но и повысить обоснованность и взаимный учет решений, принимаемых в рамках основной деятельности Комитета Государственной Думы по финансовому рынку.

Учитывая изложенное, Комитет по финансовому рынку рекомендует к принятию в первом чтении проект федерального закона N 15455-7 "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов", с учетом целесообразности его корректировки ко второму чтению на основе настоящего заключения.

Председатель Комитета

А.Г. Аксаков