Пояснительная записка к проекту федерального закона N 204637-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 204637-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" (далее - законопроект) разработан в целях снижения влияния конъюнктуры рынка энергоносителей на макроэкономические параметры и состояние государственных финансов, установления количественных ограничений на основные бюджетные характеристики и обеспечения сбалансированности федерального бюджета.

Стабильность и прогнозируемость основных макроэкономических переменных является критически важным условием в обеспечении благоприятных условий для инвестиций и ускорения экономического роста.

При этом для стран с высокой долей конъюнктурных доходов в структуре экспорта задача минимизации зависимости внутренних макроэкономических условий от динамики внешних конъюнктурных условий особенно актуальна.

Как показывает международный и отечественный опыт, оптимальная конструкция макроэкономической политики в таких странах должна включать механизм, изолирующий внутреннюю экономику от повышенной подвижности конъюнктурных доходов, в отсутствии такого механизма подверженность структуры относительных цен (реального эффективного обменного курса рубля) ценовым колебаниям на сырьевых рынках неблагоприятным образом сказывается на частных инвестициях.

Единственным зарекомендовавшим себя в международном опыте работающим механизмом минимизации восприимчивости внутренних экономических условий к колебаниям внешней конъюнктуры для сырьевых стран являются "бюджетные правила". При этом конструкция действенных "бюджетных правил" должна обеспечивать абсорбирование колебаний цен на нефть посредством изменения объемов иностранных активов государственного сектора, обеспеченных бюджетными сбережениями.

В России "бюджетные правила" были изначально введены в 2004 году, после чего модифицировались два раза: в 2008 году и с завершением периода приостановки их действия (2009 - 2012 гг.) в 2013 году. При этом следует признать, что, несмотря на некоторый положительный вклад в обеспечение стабильности бюджетной системы, действовавшая до приостановки на 2016 год конструкция "бюджетных правил" не позволяла надлежащим образом обеспечить снижение отрицательного влияния подвижности ценовой конъюнктуры на рынке нефти на предсказуемость макроэкономических условий. Повышенная изменчивость структуры относительных цен (реальный эффективный обменный курс рубля) в последние 12 лет по сравнению с динамикой аналогичного показателя в сырьевых странах с действенным механизмом "бюджетных правил" является наглядной иллюстрацией недостатков предшествующих конструкций "бюджетных правил" в России.

Предлагаемая новая конструкция "бюджетных правил" позволит не только снизить зависимость федерального бюджета от цен на нефть и гарантировать исполнение всех обязательств государства независимо от кратко/среднесрочных колебаний цен на нефть и фазы долгосрочных сырьевых циклов, но также будет способствовать формированию предсказуемых макроэкономических условий, необходимых для обеспечения устойчивого роста экономики, и благоприятствовать проводимой Банком России политике по таргетированию инфляции.

Статьей 1 законопроекта предлагается внести в статьи 94, 96.6, 96.9, 96.10, 96.12 и 199 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс) изменения, предусматривающие установление новой конструкции "бюджетных правил" для формирования общего объема расходов федерального бюджета с учетом базовых цен на нефть и газ природный.

Согласно законопроекту предельный объем расходов федерального бюджета (Расходы) в очередном финансовом году и плановом периоде не может превышать суммы (1) нефтегазовых доходов, рассчитанных исходя из базовой цены на нефть, базовой экспортной цены на газ природный и прогнозируемого обменного курса доллара США к рублю (НГД (Цбаз, Кпр)), (2) прогнозируемого объема ненефтегазовых доходов (ННГД(закон)) и (3) прогнозируемого объема расходов на обслуживание государственного долга (%).

Расходы = НГД (Цбаз, Кпр) + ННГД(закон) + %

Базовая цена на нефть согласно законопроекту устанавливается на уровне 40 долларов США за баррель марки "Юралс" в ценах 2017 года и подлежит ежегодной индексации начиная с 2018 года на 2 процента.

Определение базовой цены на нефть на данном уровне обусловлено оценкой долгосрочного равновесного уровня цен на нефть в условиях ускоряющихся технологических изменений и произведено с учетом ограниченного уровня накопленных в суверенных фондах резервов. Под базовой экспортной ценой на газ природный понимается прогнозируемое значение среднегодовой экспортной цены на газ природный, умноженное на соотношение базовой цены на нефть к прогнозируемой цене на нефть.

Такой способ определения предельных расходов позволяет обеспечить бездефицитный бюджет на первичном уровне при базовых параметрах.

Законопроектом определяется перечень нефтегазовых доходов (дополнительных и недополученных) федерального бюджета, а также устанавливается, что формирование Резервного фонда за счет дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета определяется в соответствии с порядком, установленным Правительством Российской Федерации.

Нефтегазовые доходы федерального бюджета в настоящий момент формируются за счет налога на добычу полезных ископаемых на нефть, газ горючий природный, газовый конденсат, а также вывозных таможенных пошлин на нефть сырую, газ природный и товары, выработанные из нефти.

Объем пополнения/использования средств Резервного фонда (РФ) определяется как разность между объемом фактически полученных нефтегазовых доходов НГД (Цфакт, Кфакт) и объемом нефтегазовых доходов, рассчитанных при базовой цене на нефть, базовой цене на экспортируемый газ природный и фактическом курсе НГД (Цбаз, Кфакт).

РФ = НГД (Цфакт, Кфакт) - НГД (Цбаз, Кфакт),

где при положительном сальдо происходит накопление Резервного фонда, а при отрицательном - расходование.

В соответствии с предлагаемой конструкцией объем использования средств Резервного фонда не может превышать объем недополученных нефтегазовых доходов.

Такой механизм пополнения/использования средств Резервного фонда позволяет обеспечить накопление/реализацию иностранных активов в направлении и объемах, обеспечивающих снижение зависимости реального эффективного курса рубля от колебаний цен на нефть.

С учетом снижения цен на нефть и формирования структурно устойчивой в долгосрочном периоде цены на нефть, соответствующей базовой цене на нефть, заложенной в расчет доходов федерального бюджета на 2017 - 2019 годы в соответствии с показателями прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, предлагается отменить положения Бюджетного кодекса, касающиеся нормативной величины Резервного фонда.

Законопроектом предполагается установить возможность использования средств Фонда национального благосостояния, в том числе на пополнение Резервного фонда в целях обеспечения оперативного управления средствами данных фондов, в том числе в целях финансирования дефицита федерального бюджета.

Предполагаемый в законопроекте способ определения предельных расходов ограничивает базовый уровень заимствований объемом расходов по обслуживанию долга, что обеспечивает устойчивую динамику государственного долга по отношению к ВВП.

% = Долг

При этом в целях недопущения замещения средствами Резервного фонда недобора источников финансирования или доходов бюджета, не связанных с отклонением цен на нефть, уровень заимствований увеличивается/уменьшается на соответствующую величину.

{ННГД (факт) - ННГД (закон)} = Долг

Кроме того, обеспечение пополнения/использования средств Резервного фонда может потребовать дополнительной корректировки объема заимствований на следующую величину:

НГД (Цбаз, Кфакт) - НГД (Цбаз, Кпр) = Долг.

Эта компонента изменения долга носит контрциклический по отношению к внешним условиям характер: в условиях благоприятной конъюнктуры, то есть когда фактический курс "крепче" прогнозируемого, происходит рост заимствований, в условиях неблагоприятной конъюнктуры - напротив, снижение.

В случае если на конец очередного финансового года и (или) первого и (или) второго года планового периода прогнозируемый объем средств Резервного фонда не превышает 5 процентов ВВП, ежегодный объем использования средств Резервного фонда в очередном финансовом году и первом и втором годах планового периода не может превышать объем, эквивалентный 1 проценту ВВП, указанного на соответствующий финансовый год в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Такой механизм представляет собой автоматический стабилизатор в случае, если фактический структурный уровень цен на нефть окажется ниже базового.

Введение в действие новой редакции "бюджетных правил" предполагается с 1 января 2018 года, то есть при формировании основных параметров федерального бюджета на 2019 год и последующие периоды.

Статьей 2 законопроекта предлагается приостановить до 1 января 2018 года действие норм Бюджетного кодекса, устанавливающих порядок утверждения условно утверждаемых расходов федерального бюджета на первый и второй годы планового периода.

Статьей 3 законопроекта планируется установить переходные положения для 2018 года, которые будут регулировать процесс подготовки проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов, в соответствии с которыми общий объем расходов федерального бюджета в 2018 году не может превышать суммы доходов федерального бюджета за вычетом нефтегазовых доходов, рассчитанных исходя из прогнозируемых значений цены на нефть, экспортной цены на газ природный и обменного курса доллара США к рублю, нефтегазовых доходов, рассчитанных исходя из базовой цены на нефть, базовой экспортной цены на газ природный и обменного курса доллара США к рублю, прогнозируемого объема расходов на обслуживание государственного долга, увеличенного на 1 процент от ВВП, прогнозируемого на 2018 год согласно прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации, что обеспечит условия для внедрения новой конструкции "бюджетных правил".

Указанная величина предельного объема расходов с учетом размера первичного дефицита, не превышающего 1% ВВП, позволяет сформировать основные параметры федерального бюджета на 2018 год с учетом ранее утвержденных параметров в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов".

Предусматривается, что определение общего объема расходов на 2019 и 2020 годы в рамках формирования проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов будет производиться в соответствии с новой конструкцией "бюджетных правил".

Предполагается также установить, что при формировании проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов общий объем условно утверждаемых расходов на первый год планового периода не утверждается, а на второй год планового периода утверждается в объеме не менее 2,5 процента общего объема расходов федерального бюджета на второй год планового периода.

Законопроектом также устанавливается требование пополнения средств Резервного фонда до 1 октября 2018 года за счет средств, сформированных по итогам 2017 года в результате отклонения фактических нефтегазовых доходов в период с февраля по декабрь от объемов, учтенных в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов".

Статьей 4 законопроекта признаются утратившими силу отдельные структурные единицы законодательных актов, которыми в текст вышеназванных положений Бюджетного кодекса ранее вносились изменения.

Статьей 5 законопроекта предусматривается, что рассматриваемый федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования, за исключением отдельных положений, которые применяются при составлении и исполнении федерального бюджета, начиная с федерального бюджета на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов.

Законопроект не противоречит положениям Договора о Евразийском экономическом союзе.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" не потребует дополнительного финансирования из федерального бюджета и других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Перечень
федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия иных федеральных законов.

Перечень
нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" потребует:

1) принятия постановления Правительства Российской Федерации об утверждении Правил проведения расчетов и перечисления средств в связи с формированием и использованием дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета и средств Резервного фонда в целях управления нефтегазовыми доходами федерального бюджета и общим объемом Резервного фонда.

Ответственный исполнитель: Министерство финансов Российской Федерации.

Срок подготовки: 31 декабря 2017 г.;

2) внесения изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 14 августа 2013 г. N 699 "О проведении расчетов и перечислении средств в связи с формированием и использованием дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета, средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, а также о признании утратившими силу отдельных актов Правительства Российской Федерации" в целях приведения норм указанного постановления в соответствие с проектом федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации".

Ответственный исполнитель: Министерство финансов Российской Федерации.

Срок подготовки: 31 декабря 2017 г.;

3) внесения изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 14 ноября 2015 г. N 1234 "О порядке разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" в целях обеспечения ежемесячного прогнозирования нефтегазовых доходов федерального бюджета.

Ответственный исполнитель: Министерство финансов Российской Федерации.

Срок подготовки: 31 декабря 2017 г.