Пояснительная записка к проекту федерального закона N 205685-7 "О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в Бюджетный кодекс Российской Федерации в связи с введением прогрессивной шкалы ставки налога на доходы физических лиц" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 205685-7 "О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в Бюджетный кодекс Российской Федерации в связи с введением прогрессивной шкалы ставки налога на доходы физических лиц"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и Бюджетный кодекс Российской Федерации в связи с введением прогрессивной шкалы ставки налога на доходы физических лиц" внесен в целях повышения поступления доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальных бюджетов по налогу на доходы физических лиц (далее - НДФЛ), установления принципа справедливости, всеобщности налогообложения и равномерности распределения НДФЛ между налогоплательщиками с разным уровнем доходов.

В законопроекте предлагается установить пониженную ставку НДФЛ 5% для лиц, имеющих доходы менее 100 тыс. рублей в год, а для лиц с доходами свыше 3 млн. рублей в год ввести повышенные ставки НДФЛ от 15 до 25 процентов.

В настоящее время действует единая ставка НДФЛ - 13 процентов со всех доходов налогоплательщиков независимо от уровня их доходов.

До введения этой нормы в налоговой системе Российской Федерации в 2001 году действовала прогрессивная шкала ставки этого налога в диапазоне от 12 до 35 процентов с учетом уровня доходов физических лиц.

С 2001 года был введен в действие Налоговый кодекс Российской Федерации, в котором (в статье 210) вместо прогрессивной шкалы НДФЛ была установлена единая (плоская) ставка НДФЛ 13 процентов со всех доходов. В тот период такое решение объяснялось в связи с необходимостью вывода доходов из теневой сферы экономики, укрепления информационной и программно-технологической базы налоговых органов, усиления законодательного регулирования налоговых отношений и мер административной и уголовной ответственности налогоплательщиков.

За период с 2001 года по настоящее время плательщики НДФЛ с высокими доходами, уплачивая НДФЛ с доходов по ставке 13 процентов, получили дополнительные доходы, которые дали возможность увеличить в 2016 году численность лиц, имеющих доход свыше 1 миллиарда долларов США, до 96 человек, и 77 из них войти в список самых богатых людей в мире по данным журнала "Форбс". Надежды, что сверхдоходы олигархи направят на развитие производства и создание дополнительных рабочих мест в стране за 15 лет, не оправдались. Наоборот, по разным каналам сверхдоходы из России выводились за рубеж и в офшоры и вкладывались там в недвижимость.

Необходимость введения прогрессивной шкалы ставки налога на доходы физических лиц (далее НДФЛ) назрела после 2007 года, когда резко усилился вывоз российского капитала за рубеж, общая сумма которого по состоянию на 1.07.2013 года составила свыше 526 млрд. долларов США по данным Центрального банка России, а по данным Вашингтонского исследовательского центра Global Financial Indegrity объем нелегального оттока капитала из России за 2002-2011 годы составил более 881 млрд. долл. США, уступая в этом только Китаю - 1 076 млрд. долл. США. То есть ожидания, что с установлением плоской шкалы НДФЛ произойдет легализация теневых доходов в России не оправдались. Более того, по оценке экспертов объем "теневых" доходов, в том числе коррупционных, увеличивался и достиг в 2016 году 15-20% ВВП.

В законопроекте предлагается ставку НДФЛ 13 процентов сохранить в отношении большинства налогоплательщиков - 58,02 млн. человек, что составляет 86,08 процента от общей численности налогоплательщиков НДФЛ. По данным категориям налогоплательщиков порядок представления налоговых деклараций в налоговые органы не изменится.

Требование о представлении ежегодных налоговых деклараций по НДФЛ в основном коснется плательщиков НДФЛ, имеющих доходы свыше 3 млн. рублей в год. Необходимо отметить, что данные категории плательщиков в настоящее время представляют налоговые декларации в органы ФНС в связи с тем, что линейка их доходов, с которых уплачивается НДФЛ, включает: заработную плату, дивиденды от акций и ценных бумаг и т.д.

Учитывая изложенное, опасения, что в связи с введением прогрессивной шкалы НДФЛ усложнится его администрирование, увеличится объем работы у налоговых служб и у налогоплательщиков в ходе оформления налоговых деклараций не основательны, так как объем работы органов ФНС по обработке налоговых деклараций увеличится ненамного.

Необходимо отметить, что введение прогрессивной шкалы ставок выше 13 процентов с 2018 года в основном коснется около 484,1 тысяч человек, что составляет всего 0,72 процента от общей численности налогоплательщиков.

Доводы некоторых финансистов о том, что введение прогрессивной шкалы ставки НДФЛ может вызвать рост теневых доходов в высокодоходных сферах (финансово-банковской, добычи и переработки нефти и газа, энергетики, торговли и т.д.) не состоятельны, так как благодаря государственной поддержке финансово-налоговой системы за последние 15 лет резко возрос уровень информационной базы данных налогоплательщиков из числа юридических и физических лиц, многократно возросла программно-технологическая оснащенность и материально-техническая база органов Федеральной налоговой службы, Федерального казначейства и Федеральной службы по финансовому мониторингу, вырос профессиональный уровень их сотрудников, создана современная законодательная и нормативная база в налоговой сфере.

По результатам опросов населения, проведенных за последние годы, наличие плоской шкалы налогообложения доходов считают главным источником неравенства в стране и ратуют за введение прогрессивной шкалы НДФЛ более 70% населения, и только 14% россиян выступают против такой меры.

Предлагаемые в проекте ставки НДФЛ намного ниже предельных ставок налогов с доходов, установленных в большинстве развитых странах, в которых они составляют в среднем от 40 до 70 процентов.

Необходимо отметить, что и в налоговых системах развитых стран, в том числе входящих в состав БРИК (КНР, Бразилии, Индии и ЮАР), уплата НДФЛ осуществляется с учетом прогрессивной шкалы ставок НДФЛ.

В законопроекте также предлагается внести изменения в статьи 50, пункт 7 статьи 56 и пункт 7 статьи 131 Бюджетного кодекса Российской Федерации, направленные на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в связи с неравномерным поступлением доходов по НДФЛ в их бюджеты по причине разного экономического, финансового и демографического потенциала. Для выравнивания бюджетной обеспеченности предлагается зачислять доходы по НДФЛ в федеральный бюджет по нормативу 1 процент для субъектов РФ, у которых доходы за 2018 год по НДФЛ превысят объем НДФЛ, поступивший в предыдущем финансовом году. В бюджеты субъектов Российской Федерации предлагается зачислять НДФЛ по нормативу 84 процента, а для муниципальных бюджетов различного уровня сохранить прежние нормативы (до 15 процентов).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "пункт 7 статьи 56" следует читать "пункт 2 статьи 56"

Выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации предлагается осуществлять через дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации за счет доходов по НДФЛ, перечисленных в федеральный бюджет по нормативу 1 процент (с учетом предлагаемого проектом дополнения к статье 50 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Законопроектом предусматривается, что дотации из Федерального фонда финансовой поддержки будут перечисляться в бюджеты субъектов Российской Федерации, в которых объем поступивших доходов по НДФЛ за вычетом выпадающих доходов по НДФЛ, уплаченных по ставке 5 процентов с доходов до 100 тысяч рублей в год, окажется ниже объема общих доходов по НДФЛ, поступивших за предыдущий финансовый год.

Предлагаемая законопроектом прогрессивная шкала ставок НДФЛ также будет способствовать частичному выравниванию доходов населения, так как разница в доходах между децильными группами населения с самыми низкими и самыми высокими доходами по разным оценкам доходит до 25 и более раз.

Всего общая сумма доходов по НДФЛ, дополнительно уплачиваемая всеми группами налогоплательщиков, при повышении ставок НДФЛ свыше 13%, с учетом выпадающих доходов субъектов РФ по НДФЛ, по расчетам на 2018 год составит более 1 159,20 млрд. рублей.

По прогнозу федерального бюджета на 2018 год консолидированная сумма доходов по НДФЛ может составить более 3,2 трлн. рублей. С учетом дополнительных доходов по НДФЛ (при введении в действие прогрессивной шкалы ставок НДФЛ) равной 1 159,20 млрд. руб., общая расчетная сумма доходов по НДФЛ в 2018 году может составить свыше 4 359,20 млрд. руб.

Введение в действие прогрессивной шкалы ставок НДФЛ, в случае принятия закона, безусловно позволит повысить поступление доходов по этому налогу в бюджеты субъектов Российской Федерации в 2018 году, а также активно решать экономические и социальные задачи, отнесенные к их полномочиям, что особенно важно в нынешний кризисный период.

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в Бюджетный кодекс Российской Федерации в связи с введением прогрессивной шкалы ставок налога на доходы физических лиц"

В финансово-экономических расчетах результатов введения прогрессивной шкалы ставок налога с дохода физических лиц учитывались данные Росстата за 2015 год и отчета Федеральной налоговой службы за 2015 год о распределении количества граждан по размерам доходов в диапазоне от суммы менее 100 тысяч рублей в год до свыше 10 млн. рублей в год.

Согласно статистической налоговой отчетности по форме N 2-НДФЛ за 2015 год общее количество плательщиков НДФЛ составляет около 67,4 млн. чел.

По информации Федеральной налоговой службы по доходам за 2015 год, содержащейся в разделе 1 Отчета 1-ДДК, количество налогоплательщиков НДФЛ по уровню доходов в диапазонах, указанных в таблице ставок НДФЛ в статье 1 законопроекта, составляет:

по доходам до 100 000 рублей в год - 8,89 млн. чел., или 13,2 процента от общего количества плательщиков НДФЛ,;

в диапазоне от 100 001 рублей до 3 000 000 рублей в год, - 58,02 млн. чел, или 86,08 процента от общего количества плательщиков НДФЛ;

в диапазоне от 3,0 млн руб. до 10,0 млн руб. в год - 448 80 тыс. чел. или 0,67 процента от общего количества плательщиков НДФЛ;

в диапазоне свыше 10, млн руб. в год - 35 380 чел., или 0,05 процента от общего количества плательщиков НДФЛ;

В связи с предлагаемым снижением ставки налога на доходы малообеспеченных граждан, имеющих доходы до 100 тыс. рублей в год (менее прожиточного минимума) с 13 процентов до 5 процентов, сумма выпадающих доходов в бюджете субъектов Российской Федерации и в муниципальных бюджетах составит около 71,168 млрд. рублей.

Расчет выпадающих доходов:

1) 100 000 рублей х (13% - 5%) = 100 000 рублей х 0,08 = 8000 рублей НДФЛ в год на одного налогоплательщика;

2) группа населения, имеющая годовой доход до 8000 рублей, составляет 13,2% от общей численности налогоплательщиков страны 67,4 млн. человек:

67,4 млн. чел. х 0,132 = 8,89 млн. чел.

3) общая сумма выпадающих налогов составит:

4) 8,89 млн. чел. х 8000 рублей = 71,168 млрд. руб. в год.

Расчет дополнительных сумм НДФЛ, исчисленных с учетом повышения ставок НДФЛ

1) При ставке 18% с доходов (13%+5%). в диапазоне от 3 000 001 руб. до 10 000 000 руб. в год для 448,8 тыс. налогоплательщиков или 0,67% от общей численности налогоплательщиков, суммы дополнительно уплачиваемых НДФЛ составят 78,54 млрд. руб.

Средняя сумма доходов, превышающих 3,0 млн. руб. для расчета НДФЛ составит 6,5 млн руб.[(3 млн. руб. + 10 млн. руб): 2] -3,0 млн. руб. = 3,5 млн. руб. в год.

Сумма НДФЛ в этом диапазоне составит:

3,5 млн. руб. х 0,05 (ставка НДФЛ) = 3,5 млн. руб. х 0,05 = 175 000 руб. НДФЛ на 1 налогоплательщика.

Всего дополнительные суммы НДФЛ в диапазоне доходов от 3,0 млн. руб. до 10,0 млн. руб. составят: 175 000 руб. х 448,8 тыс. чел. = 78,54 млрд. руб.

2) В диапазоне доходов свыше 10,0 млн. руб. в год для 35 380 чел. дополнительная сумма НДФЛ составит 1 151 832,44 млн. руб.

а) Расчет по предлагаемой ставке НДФЛ свыше 13% (25%-13%= 12% с сумм, превышающих 10,0 млн. рублей).

С учетом данных ФНС России за 2015 год по численности налогоплательщиков, имевших доходы свыше 10 млн. руб., их средний годовой доход составляет в следующих группах:

1) с доходами от 10 млн. руб. до 500 млн. руб. учтены 34,37 тыс. чел. со средним налогооблагаемым доходом в год на 1 чел. [(10 млн. руб. + 500 млн. руб.) :2] - 10 млн. руб. = 255 млн. руб. - 10 млн. руб. = 245 млн. руб.;

2) с доходами от 500 млн. руб. до 1,0 млрд. руб. учтены 587 человек со средним налогооблагаемым доходом в год на 1 чел. [(500 млн. руб. + 1 млрд. руб.):2] - 10 млн. руб. = 750 млн. руб. - 10 млн. руб.) = 740 млн. руб.;

3) с доходами свыше 1,0 млрд. руб. учтены 424 чел., (для расчета НДФЛ средний налогооблагаемый доход в год на 1 чел. в этой группе принимается 2 млрд. руб.).

Распределение налогоплательщиков с доходами свыше 10 млн. рублей в года представлены в таблице:

Распределение налогоплательщиков в диапазоне свыше 12 млн. руб.	Численность налогоплательщиков (чел.)	Прогнозируемой средний доход в диапазонах (млн. руб.)	Сумма НДФЛ на 1 чел. при превышении ставки на 12% с доходов свыше 10 млн. руб.	Совокупная сумма НДФЛ (млн. руб.)
от 10 млн. руб. до 500 млн. руб.	34 370	245,0	29,4	1 010 478,0
от 500 млн. руб. до 1 млрд. руб.	587	740,0	52,12	39 594,44
свыше 1 млрд. руб.	424	2 000,0	240,0	101 760,0
Итого:	35 381			1 151 832,44

Основные данные о выпадающих и дополнительных суммах НДФЛ, уплачиваемых налогоплательщиками в 2018 году после введения прогрессивной шкалы ставок НДФЛ, показаны в следующей таблице:

NN п/п	Показатели расчета сумм выпадающих и дополнительных налогов по прогрессивной шкале ставок НДФЛ (сверх 13% НДФЛ) (в млрд. руб.)	Налоговая база и суммы НДФЛ по диапазонам доходов (млрд. руб.)
1	Общая сумма снижения ставки НДФЛ на 8% лицам, имеющим годовой доход ниже прожиточного минимума по стране (ПМП) - до 100 000 рублей в год в связи с установлением ставки 5% (13% - 8%). (сумма выпадающих налогов по этой категории налогоплательщиков)	71,168
2	Общая сумма НДФЛ лиц, имеющих годовой доход в диапазоне от 3,0 млн. руб. до 10,0 млн. руб. в год, уплачиваемых дополнительно сверх 13% (18% - 13% = 5%.)	78,54
3	Общая сумма НДФЛ лиц, имеющих годовой доход в диапазоне свыше 10,0 млн. руб. в год, уплачиваемых дополнительно 12% сверх 13% (25%-13%=12%.)	1 151,832
4	Всего: годовая расчетная сумма дополнительных НДФЛ, поступающих в бюджеты субъектов РФ (гр. 2 + гр. 3) 78,54 млрд. руб. + 1 151,832 млрд. руб.. = 1 230,372 млрд. руб.	1230,372
5	Фактическая сумма дополнительных НДФЛ, поступающих в бюджеты субъектов РФ, за вычетом выпадающих сумм НДФЛ (гр. 4 - гр. 1): 1 230,372 млрд. руб. - 71,168 млрд. руб. = 1 159,20 млрд. руб.	1159,20

III. Расчет сумм доходов по НДФЛ, перечисляемых в федеральный бюджет для формирования целевых дотаций в составе средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (по нормативу 1 процент с НДФЛ (с учетом дополнения к статье 50 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Всего общая сумма доходов по НДФЛ, дополнительно уплачиваемая всеми группами налогоплательщиков при повышении ставки НДФЛ свыше 13%, с учетом выпадающих доходов субъектов РФ по НДФЛ, по расчетам на 2018 год составит более 1 159,20 млрд. рублей.

По прогнозу федерального бюджета на 2018 год консолидированная сумма доходов по НДФЛ может составить более 3,4 трлн. рублей. С учетом дополнительных доходов по НДФЛ (при введении в действие прогрессивной шкалы ставок НДФЛ) равной 1 159,20 млрд. руб., общая расчетная сумма консолидированных доходов по НДФЛ в 2018 году может составить свыше 4 459,20 млрд. руб.

В связи с предлагаемым снижением ставки налога на доходы малообеспеченных граждан, имеющих доходы менее прожиточного минимума - до 100 тысяч рублей в год, с 13 процентов до 5 процентов, сумма выпадающих доходов в бюджетах субъектов Российской Федерации и в муниципальных бюджетах составит около 71,168 млрд. рублей.

Законопроектом предусматривается, что дотации Федерального фонда финансовой поддержки будут перечисляться в бюджеты субъектов Российской Федерации, у которых объем поступивших доходов по НДФЛ за вычетом выпадающих доходов по НДФЛ, уплаченных по ставке 5 процентов с доходов до 100 тысяч рублей в год, окажется ниже объема общих доходов по НДФЛ, поступившего за предыдущий финансовый год.

По расчету для формирования дотационных средств в составе Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в целях восполнения бюджетов дотационных субъектов Российской Федерации в связи со снижением в 2018 году их доходов от поступления НДФЛ (с учетом выпадающих доходов по НДФЛ при снижении ставки НДФЛ с 13 до 5 процентов для физических лиц с доходами менее 100 тысяч рублей в год) потребуется более 38 млрд. рублей в год.

Условия предоставления дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации регулируются статьями 130-131 Бюджетного кодекса Российской Федерации и единой методикой распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, утверждаемой Правительством Российской Федерации.

Приложение
к финансово-экономическому обоснованию
проекта федерального закона
"О внесении изменений в Налоговый кодекс
Российской Федерации и в Бюджетный кодекс
Российской Федерации в связи с введением
прогрессивной шкалы ставок налога на
доходы физических лиц"

Расчет сумм НДФЛ исходя из среднего дохода депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, равному 400 тысяч рублей в месяц, по двум вариантам: с учетом ставок по прогрессивной шкале НДФЛ, предлагаемой законопроектом с 2018 года, и с учетом действующей ставки 13 процентов с доходов.

1. Расчет НДФЛ предлагается провести с учетом ставки 18% по прогрессивной шкале НДФЛ с доходов в диапазоне от 300 001 рубля до 10 миллионов рублей:

а) Сумма годового дохода составит:

400 000 руб. х 12 мес. = 4 800, тыс. руб.

б) Сумма НДФЛ за 2018 год составит:

382 000 рублей + 18 процентов с суммы, превышающей 3,0 млн. руб. = 382,0 тыс. руб. + (4800,0 тыс. руб. - 3 000,0 тыс. руб.) х 0,18 = 382,0 тыс. руб. + (1800,0 тыс. руб. х 0,18) = 382,0 тыс. руб. + 324,0 тыс. руб. = 706,0 тыс. руб.

2. Расчет НДФЛ по действующей ставке НДФЛ 13 процентов.

Сумма НДФЛ, уплачиваемого с годового дохода составит:

4 800, тыс. руб. х 0,13 = 624 тыс. руб.

3. Разница сумм НДФЛ, рассчитанных по действующей ставке и предлагаемой прогрессивной шкале ставок НДФЛ с 2018 года составляет:

706 тыс. руб. - 624 тыс. руб. = 82 тыс. руб.

4. Расчет ежемесячной средней суммы НДФЛ:

а) в 2018 году по действующей ставке НДФЛ 13 процентов с дохода составит:

624 тыс. руб.: 12 мес. = 52 тыс. руб.

б) в 2018 году по прогрессивной шкале ставок НДФЛ составит :

706,0 тыс. руб.: 12 мес. = 58,8 тыс. руб.

5. Разница между ежемесячными суммами НДФЛ, рассчитанными по действующей и по прогрессивной ставке НДФЛ, составит:

58,8 тыс руб. - 52,0 тыс. руб. = 6,8 тыс. руб.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию, в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в Бюджетный кодекс Российской Федерации в связи с введением прогрессивной шкалы ставки налога на доходы физических лиц"

Принятие данного федерального закона потребует внесение соответствующих изменений показателей прогнозируемых доходов от поступления налогов на доходы физических лиц в бюджеты субъектов Российской Федерации в составе консолидированного бюджета страны при формировании проекта Федерального закона "О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов".

В целях реализации данного федерального закона Правительству Российской Федерации необходимо будет принять соответствующие нормативные правовые акты, регулирующие порядок расчета налога с доходов физических лиц с учетом введения прогрессивной шкалы ставок данного налога.