Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству по проекту федерального закона N 1029636-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и некоторые законодательные акты Российской Федерации" (в части расширения прав операторов морских терминалов)", внесенному Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству
по проекту федерального закона N 1029636-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и некоторые законодательные акты Российской Федерации" (в части расширения прав операторов морских терминалов)",
внесенному Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству рассмотрел проект федерального закона N 1029636-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и некоторые законодательные акты Российской Федерации" (в части расширения прав операторов морских терминалов), внесенный Правительством Российской Федерации (далее - законопроект), и сообщает следующее.

Как следует из пояснительной записки, положениями законопроекта в числе прочего Федеральный закон от 8 ноября 2007 года N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 261-ФЗ) приводится в соответствие с последними изменениями, внесенными в земельное законодательство.

Однако Комитету не представляется возможным определить, какие именно проектируемые нормы направлены на приведение Закона N 261-ФЗ в соответствие с положениями земельного законодательства. Кроме того, по мнению Комитета, положения законопроекта предусматривают возникновение новых противоречий с нормами Земельного кодекса Российской Федерации.

Так, согласно проектируемой статьи 5 Закона N 261-ФЗ территория морского порта включает в себя земли и акватории морского порта, используемые в целях, предусмотренных данным законом.

Комитет считает необходимым отметить, что в настоящее время понятие "земли" используется в Земельном кодексе Российской Федерации, а также в Федеральном законе от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" в целях подразделения земель по целевому назначению на категории. При этом необходимо обратить внимание, что как следует из определения Верховного суда Российской Федерации от 25 июня 2008 года N 67-Г08-5, понятия "земли" и "земельные участки" не являются тождественными.

Вместе с тем, согласно пункта 1 проектируемой статьи 28 Закона N 261-ФЗ в границах морского порта могут находиться не только земли, но и земельные участки, в связи с чем положения проектируемых статей 5 и 28 Закона N 261-ФЗ характеризуются наличием внутренних противоречий. Кроме того, в пункте 4 проектируемой статьи 5 Закона N 261-ФЗ используется формулировка "включая установление местоположение границ земель морского порта", характеризующаяся правовой неопределенностью, поскольку в случае с установлением или изменением границ территории морского порта, не представляется возможным определить, какие именно границы должны быть установлены или изменены - границы территории морского порта или границы земель и акватории морского порта, особенно принимая во внимание, что согласно части 2 проектируемой статьи 5 Закона N 261-ФЗ границы территории морского порта могут устанавливаться по границам земельных участков, территориальных зон и иным границам. Комитет также отмечает, что норма об установлении границ морских портов по "иным границам" не отвечает критериям определенности, недвусмысленности, учитывая, что в законодательстве понятие границы используются в отношении самого разного рода объектов (границы особо охраняемых природных территорий, естественные границы природных объектов и т.д.).

Согласно части 4 проектируемой статьи 5 Закона N 261-ФЗ установление и изменение границ территории морского порта осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. В соответствии с частью 2 проектируемой статьи 6 Закона N 261-ФЗ решение о создании морского порта принимается Правительством Российской Федерации. Таким образом, создание морского порта и установление границ его территории являются различными процедурами, при этом какого-либо соотношения между этими процедурами в законопроекте не содержится. По мнению Комитета, вопрос установления границ территории морского порта является необходимым элементом создания морского порта и должен решаться одновременно с принятием решения о создания морского порта.

Как предусмотрено пунктом 3 проектируемой статьи 6 Закона N 261-ФЗ в решении о создании морского порта могут определяться мероприятия, связанные с изъятием и предоставлением земельных участков, созданием искусственных земельных участков, строительством зданий и сооружений, относящихся к объектам инфраструктуры морского порта, и другие мероприятия.

В этой связи Комитет обращает внимание, что термин "изъятие" применяется в гражданском и земельном законодательстве не только в отношении изъятия объектов недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд, но и в части изъятия земельных участков, которые не используется в соответствии с их целевым назначением (статья 284 Гражданского кодекса Российской Федерации) либо используются с нарушением законодательства (статья 285 Гражданского кодекса Российской Федерации). Таким образом, положения части 3 статьи 6 Закона N 261-ФЗ нуждаются в уточнении.

Комитет считает необходимым отметить, что пунктом 15 статьи 1 Законопроекта статья 28 Закона N 261-ФЗ излагается в новой редакции, предусматривающей исключение действующего в настоящее время пункта 6 данной статьи, устанавливающей, что земельный участок, расположенный в границах морского порта, может быть изъят для государственных нужд в порядке, предусмотренном гражданским законодательством и земельным законодательством.

В этой связи в случае вступления в силу проектируемой статьи 28 Закона N 261-ФЗ изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд только в силу их нахождения на территории морского порта будет невозможно, поскольку в таком случае изъятие земельных участков будет допускаться только по основаниям, предусмотренным статьей 49 Земельного кодекса Российской Федерации.

Пунктом 1 проектируемой статьи 28 Закона N 261-ФЗ предусматривается, что земли морского порта и земельные участки из их состава относятся к землям морского транспорта, правовой режим которых регулируется земельным законодательством. Вместе с тем, Земельный кодекс Российской Федерации не указывает на существование таких категорий земель как "земли морского порта" и "земли морского транспорта". В частности, статья 87 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривает категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения. Также не представляется возможным определить, каким образом соответствующие земли и земельные участки могут быть отнесены к землям морского транспорта, если соответствующий морской порт создан в границах населенного пункта, земли и земельные участки в границах которого подлежат отнесению к категории земель населенных пунктов (часть 5 статьи 14 Федеральном законе от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", статьи 83 и 84 Земельного кодекса Российской Федерации).

Пункт 3 проектируемой статьи 28 Закона N 261-ФЗ предусматривает случаи, при которых земельные участки, расположенные в границах территории морского порта могут находиться в собственности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан. Вместе с тем, законопроектом не учитывается возможность существования на территории морского порта земельных участков, находящихся в частной собственности, которые были переданы гражданам, индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам до момента создания морского порта, правовой режим которых может соответствовать целям деятельности, для осуществления которой создан морской порт.

При этом изъятие таких земельных участков для государственных или муниципальных нужд является только правом, а не обязанностью уполномоченных органов государственной власти, что не учитывается в положениях законопроекта.

Проектируемые изменения пункта 4 статьи 90 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривают, что в целях строительства, реконструкции и эксплуатации объектов внутреннего водного транспорта и осуществления сопутствующей этому деятельности устанавливаются земли внутреннего водного транспорта.

Однако в настоящее время земельное законодательство не содержит понятия и процедуры "установления земель" различного целевого назначения. В частности, статьей 8 Земельного кодекса Российской Федерации и Федеральном законе от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" предусматриваются такие процедуры как отнесение земель и земельных участков к определенной категории земель и перевод земель и земельных участков из одной категории в другую.

Кроме того, не понятна цель и правовые последствия дифференциации одной категории "земли транспорта" на "земли внутреннего водного транспорта", "земли морского транспорта".

На основании вышеизложенного, положения законопроекта нуждаются в приведении в соответствие с нормами земельного законодательства при его доработке ко второму чтению.

Председатель Комитета

А.Ю. Русских